INTRODUÇÃO

No final de maio do corrente ano, o Governo submeteu à consideração da Nação uma Proposta para Elaboração do 1º Plano Nacional de Reforma Agrária da Nova República - PNRA.

O amplo debate que se sucedeu foi extremamente proveitoso para despertar a consciência da população, inclusive dos setores urbanos, para recolher subsídios que aperfeiçoaram a proposta inicial e, sobretudo, para reforçar a determinação do Governo de realizar a Reforma Agrária.

O debate nacional e as contribuições apresentadas ajudaram a compor este documento, que está organizado em duas partes: a primeira, contendo a sua fundamentação e, a segunda, que trata da formulação estratégica do PNRA.

Assim, a Proposta já debatida, tal como constou do compromisso público, transformas-se agora em Plano, o PNRA. Neste curto intervalo, a Nação não parou, as ações do Governo no setor agrícola prosseguiram, novas lições foram aprendidas e as recentes manifestações cívicas estão demonstrando que a Nova República - inclusive na questão agrária - devolveu a confiança ao Brasil.

Chegou agora o momento da ação. E essa necessidade de atender a aspiração da Nação não decorre apenas do imperativo constitucional, do compromisso formal da Aliança Democrática e da opção que fez o Governo por uma firme ação no campo social. Trata-se, como afirmou o Presidente José Sarney, de resgatar uma dívida social para com milhões de trabalhadores do campo e, também, de oferecer uma resposta ao desafio do Brasil ao seu próprio destino.

I - NECESSIDADE E OPORTUNIDADE DA REFORMA AGRÁRIA

A necessidade de incentivar a exploração racional da terra é uma constatação bastante antiga. Em 1946, tornou-se imperativo constitucional "promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos". Em 1962, o Brasil subscreveu a "Carta de Punta del Este", reconhecendo expressamente a necessidade de realizar em seu território a Reforma Agrária.

A Emenda Constitucional nº 10, de 09 de novembro de 1964, modificando a redação original do art. 147, da Constituição Federal de 1946, deu à União os instrumentos próprios a sua efetivação.

O Estatuto da Terra (Lei nº 4.504) promulgado em 30 de novembro de 1964, definiu a ação governamental, dizendo expressamente ser objetivo da Reforma Agrária (art. 16, caput ): "estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do País, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio".

A Mensagem Presidencial que encaminhou ao Congresso Nacional o Estatuto da Terra afirma que a necessidade de modificação da estrutura agrária do País é, por si mesma, evidente, ante os anseios de reforma de legiões de trabalhadores rurais sem qualquer perspectiva, à terra. Aí está o êxodo rural de mais de um milhão de pessoas por ano, para confirmar o agravamento do problema. Para que tão grande excedente populacional pudesse ser absorvido, economicamente, sem agravar a já gramática situação urbana, deveriam ser gerados atualmente quase quatrocentos mil empregos além dos necessários; ao atendimento das populações já domiciliadas nos centros urbanos. Se esse ritmo de migração rural-urbana não for significativamente reduzido, mesmo com uma taxa de crescimento de 5% ao ano, o Brasil poderá contar, em 1990, com um contingente de 11 milhões de desempregados.

O Brasil, entretanto, dispõe de um potencial de 500 milhões de hectares de terras agricultáveis, segundo o levantamento do Projeto Radam-Brasil. Mas as lavouras ocupam, hoje, apenas cerca de 80 milhões de hectares, incluindo-se aí grandes áreas de descanso no sistema de rotação perdulário. E imóveis classificados corro latifúndios, segundo os critérios do Estatuto da Terra, mantêm cerca de 170 milhões de hectares com "área aproveitável não explorada", de acordo com os próprios declarantes.

Deve-se assinalar, aqui, uma outra dimensão que está colocada na proposta de democratização do acesso à propriedade da terra. Trata-se de integrar à comunidade política, como cidadãos plenos, uma parcela significativa da população brasileira, submetida a relações sociais atrasadas ou completamente marginalizada, exatamente pela impossibilidade do acesso à terra.

Assim, o desafio que se coloca à sociedade é o de saber se o Brasil pode continuar convivendo com a terra ociosa, ao mesmo tempo em que precisa criar empregos, gerar riquezas, promover a Justiça Social, o progresso do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do País. Essa questão torna-se ainda mais oportuna, ao constatarmos que a geração de um posto de trabalho produtivo na agricultura custa bem menos do que a de um emprego em qualquer setor urbano. O problema afigura-se ainda mais dramático, quando se verifica que grande parte das terras aptas à agricultura podem estar apropriadas com intuitos meramente especulativos. Ao invés de buscar os resultados do cultivo da terra, muitos proprietários, contentam-se em deixá-la com reduzida ou inexistente produtividade, visando apenas à valorização fundiária, ou lhes falta a aptidão necessária para o atendimento da atividade rural. Mantendo terras inativas ou mal aproveitadas, esses proprietários vedam o acesso dos trabalhadores da terra ao meio de que necessitam para viver e produzir e impedem o progresso da Nação.

Impossibilitado de ter acesso à terra, o trabalhador rural não cria para si condições de melhoria de padrão de vida. Não introduz práticas novas, não absorve qualquer técnica tendente a aumentar a produtividade. Sem acesso à terra, não pode obter a concessão de crédito, assistência técnica, melhoria no sistema de escoamento dos produtos agrícolas e de sua condição social e humana. A experiência universal mostra que a modificação da estrutura fundiária, aliada a uma política agrícola eficiente, nos países que realizaram reformas agrárias bem sucedidas, criam condições novas para o trabalho rural e força a modificação dos sistemas de assistência ao setor agrícola.

A Reforma Agrária emerge dessa análise sob múltiplas dimensões, no momento atual da vida brasileira. Ela se destaca, em primeiro lugar, por seu impacto positivo sobre o emprego, a renda, a produção e oferta de alimentos, a desnutrição, as migrações, a questão urbana e, sobretudo, deve ser medida pelos custos sociais resultantes de seu adiamento ou não realização.

Ela desponta, igualmente, como uma exigência de justiça social, enquanto resposta adequada à compensação da enorme dívida social da Nação para com a maioria da população rural, estigmatizada pela pobreza e no cumprimento do preceito constitucional da observância da função social da propriedade.

1 - O Estatuto da Terra como instrumento de Reforma Agrária

O PNRA visa a atingir os objetivos e metas definidos neste documento a partir da observância dos preceitos constitucionais e da aplicação do Estatuto da Terra (Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964). Decorrerem, daí, alguns princípios e diretrizes fundamentais adotados no Plano.

1.1 Função social da propriedade

O direito de Propriedade está explícito na Constituição, art. 153, § 22, e nela consagrada a sua função social (art. 160, inciso III, e art. 161). Assim, seu uso é condicionado ao bem-estar da Nação.

A esse respeito, o Estatuto da Terra (art. 2º, §1º) explícita que a propriedade rural desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultiva.

No sentido de garantir o direito de propriedade da terra, mas condicioná-la ao interesse-social, a Constituição Federal estabelece (art. 161) uma medida para coibir a inobservância do princípio da função social da propriedade; a desapropriação por interesse social para fins de Reforma Agrária, "mediante pagamento de justas indenização". Essa desapropriação tem por finalidade, promover a justa e adequada distribuição da propriedade; induzir exploração racional da terra; permitir a recuperação social e econômica das regiões; estimular pesquisas pioneiras; entre outros fins (art. 18 do Estatuto da Terra). É, por isso, um meio e não um fim em si mesmo. A negociação e o entendimento é o instrumento primeiro a ser tentado.

1.2 As empresas rurais não serão desapropriadas

A desapropriação por interesse social para fins de Reforma Agrária não pode atingir qualquer propriedade, mas apenas aquela que não cumpre sua função social conforme prevê o Estatuto da Terra. Desse modo, estão isentos dessa modalidade de desapropriação os imóveis que satisfizerem os requisitos para serem enquadrados como empresa rural (art. 19, § 3º, letra " b ", do Estatuto da Terra). A lei exclui da desapropriação, portanto, o empreendimento de pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que explore econômica e racionalmente o imóvel rural (art. 4º, inciso VI, do Estatuto da Terra), com respeito à função social da terra.

É Dever do Poder Público, por outro lado, extinguir formas de ocupação e de exploração contrárias à função social da terra, intervindo nessas áreas de domínio privado mediante o instrumento da desapropriação, o que representa nítida e insofismável definição do exercício do direito de propriedade em observância à função social.

Esse recurso constitui a principal forma de o Estado obter terras que não estão cumprindo a sua função social e dar-lhes nova destinação, principalmente através da redistribuição, criando novos proprietários, democratizando o acesso a elas e reorientando a sua utilização.

1.3 A Reforma Agrária não atingirá as terras que estiverem produzindo.

A propriedade da terra está assegurada pela legislação em vigor, condicionada pela sua função social.

Desse modo, na execução do PNRA, não deverão ser afetados nas desapropriações por interesse social os imóveis rurais que observem simultaneamente os requisitos estabelecidos no § 1º do art. 2º do Estatuto da Terra.

1.4 - Os pequenos e médios agricultores não serão atingidos pelas desapropriações

Também estão excluídos da desapropriação os imóveis rurais cuja área não exceda, em cada zona, três vezes o módulo de propriedade. O PNRA firma o princípio de total apoio às pequenas e médias unidades de produção. Os minifúndios - imóveis rurais cuja área não permite a sobrevivência de uma família - serão beneficiados pela Reforma Agrária, que prevê como um dos seus objetivos transformá-los em unidades de dimensão economicamente viável.

1.5 - As desapropriações serão pagas mediante indenização

Os objetivos fixados pelo PNRA serão alcançados, principalmente, através de desapropriações para fins de assentamentos rurais, atendendo à determinação legal que impõe como dever do Poder Público a extinção das formas de ocupação e de exploração da terra que contrariem a sua função social (art. 13 do Estatuto da Terra).

As desapropriações serão feitas na forma estabelecida pela Constituição (art. 161 e parágrafos) e pelo Estatuto da Terra, observando-se, quanto à justa indenização, os critérios fixados pela legislação vigente.

O pagamento da indenização será feito de duas maneiras, como determina a lei; as benfeitorias serão indenizadas em dinheiro e a terra em Títulos da Dívida Agrária - TDA (Constituição, art. 161, § 3º e Estatuto da Terra, art. 105). Ao TDA é assegurada cláusula de exata correção monetária e taxa de juros fixada em lei, podendo ser utilizado no pagamento de até cinqüenta por cento do Imposto Territorial Rural (ITR); como pagamento do preço de terras públicas; em caução para garantia de quaisquer contratos, obras e serviços celebrados com a União, como fiança em geral, em caução como garantia de empréstimo ou financiamento em estabelecimentos da União, autarquias federais e sociedade de economia mista, em entidades ou fundos de aplicação às atividades rurais; em depósito, para assegurar a execução em ações judiciais e administrativas (§ 1º do art. 105, do Estatuto da Terra). Os Títulos são resgatáveis em até 20 anos, a partir do segundo ano (§ 3º art. 105 do Estatuto da Terra).

1.6 As terras desapropriadas serão transferidas como determina a lei

As terras desapropriadas para fins de Reforma Agrária serão distribuídas nos termos da lei. Permite a legislação que a distribuição seja em propriedade familiar, em unidades associativas de agricultores organizados em regime cooperativo e em propriedade condominial (artigos 24 e 3º, respectivamente, do Estatuto da Terra).

Assim, as alternativas de organização interna dos beneficiários podem ser:

a) unidade familiar (ou propriedade familiar, conforme o art. 24, inciso I, do Estatuto da Terra);

b) unidade associativa (ou associação de agricultores organizados sob regime cooperativo), também expressamente prevista no artigo 24, inciso III, do Estatuto da Terra.

Antes, entretanto, de transmissão dominial utilizar-se-á o instituto da concessão de uso (criado no Decreto-lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967). A concessão de uso, visa evitar a denominada "indústria de posses" e contribuir para a fixação do homem à terra. A concessão de uso se apresenta como instrumento compatível com as reais necessidades do beneficiário da Reforma Agrária. Isso não significa substituir a destinação tradicional e regular de terras. Corresponde, apenas, à adoção de procedimentos cautelares, que permitam transpor os obstáculos e problemas encontrados nesse setor, tendo por isso mesmo vigência de cinco anos nos projetos governamentais de assentamento.

2 - A Reforma Agrária como estratégia de ação governamental

A amplitude e complexidade da Reforma Agrária exigem que sua implementação não seja ação de exclusiva responsabilidade de um único Ministério, devendo ser considerada como da mais alta prioridade, para todas as instâncias do Governo Federal, bem como dos Governos Estaduais e Municipais.

A prioridade social avulta como a mais importante na justificativa dessa participação solidária, considerando-se que uma parcela ponderável da população rural encontra-se ainda praticamente alijada dos benefícios do crescimento econômico obtido nas últimas décadas, o que se reflete em baixos níveis de renda, no desemprego estacional e na pressão permanente sobre as cidades de médio e grande porte, onde hoje se encontram apreciáveis contingentes de mão-de-obra rural, ocupando uma fronteira sem linhas demarcatórias muito claras, entre a marginalidade, a pobreza urbana e o subemprego rural.

A modificação desse quadro desolador exigirá, pois, além da decisão política de enfrentá-lo, uma ampla integração interinstitucional.

A integração interinstitucional deverá se situar em um nível maior de comprometimento que engloba não só a participação orçamentária, mas também a concepção e projeção dos diversificado serviços de apoio, necessários à consolidação do processo. Ela será indispensável, sobretudo, quando da implantação dos projetos específicos, que demandarão ações complementares e coordenadas capazes de permitir aos novos agricultores a sua realização econômica, política e social.

Outra não foi a intenção do legislador ao fazer constatar do Estatuto da Terra essa solidariedade obrigatória das instituições para a execução da Reforma Agrária, estabelecendo "prioridade absoluta para atuação dos órgãos e serviços federais já existentes nas áreas escolhidas" (§ 1º do artigo 34). A lei também é clara no estabelecer que as entidades públicas e privadas que firmarem acordos, convênios ou tratados com vistas à Reforma Agrária, nos termos do Estatuto da Terra, assumirão compromisso expresso, quanto à prioridade mencionada no parágrafo anterior, relativamente aos assuntos e serviços de sua alçada nas respectivas áreas.

Desse modo, as áreas de Reforma serão, necessariamente, espaço catalizador de um conjunto de ações governamentais que, redefinindo o sistema de posse e uso da terra, contribuirão para a sua plena integração ao processo de desenvolvimento sócio-econômico do País, e possibilitarão ao lavrador o acesso a terra.

3 - Integração com os Governos Estaduais e Municipais

A realização da Reforma Agrária em todo o território nacional, bem como a desapropriação de imóveis rurais para fins que impliquem na modificação do sistema de seu uso e posse é de competência exclusiva da União.

A Reforma Agrária, como processo fundamental à reorientação de desenvolvimento do País, é condição indispensável à redemocratização política, econômica e social da nação e demandará, ao longo de sua implementação, o decisivo apoio dos Governos Estaduais e Municipais.

Mais do que uma decisão política e programa prioritário da administração federal, deve ser determinação do governo em todas as suas instâncias. Pela sua complexidade, ela se enquadra, em diferentes graus, nas atividades de órgãos estaduais e municipais integrados aos sistemas nacionais de planejamento, financiamento, assistência técnica, social, educacional e outros.

O imprescindível apoio político dos Estados e Municípios se dará baseado no princípio da co-participação e co-responsabilidade. Para tanto, sob as diretrizes estabelecidas no PNRA, as administrações federal, estaduais e municipais deverão agir de forma integrada e complementar à atuação federal.

Essa articulação, que deve se estreitar nos Planos Regionais e, mais ainda, nos projetos específicos de assentamento, poderá se traduzir inclusive no estabelecimento de acordos e convênios que viabilizem e agilizem a implementação da Reforma. Desse modo, os diversos sistemas locais de infra-estrutura, de produção, de comercialização, de educação, de saúde e outros, deverão ser acionados e estimulados, em ações conjuntas com os organismos federais.

Da mesma forma, os programas estaduais de assentamento de trabalhadores rurais em terras devolutas ou públicas do Estado e as ações de regularização fundiária, com apoio federal, deverão compor um todo integrado evitando-se, assim, as superposições e desperdícios de recursos humanos e financeiros.

4 - Participação da sociedade civil

A Reforma Agrária é um anseio de toda a sociedade, que reclama justiça social e oportunidades livres e iguais de trabalho, bases essenciais do projeto de consolidação da democracia em nosso País.

Um projeto de Reforma Agrária com esse significado e dimensão não pode se restringir à atuação sistemática do Estado nem só aos próprios beneficiários diretos. Exige a participação ativa e permanente de todos os setores sociais.

Dessa forma, é imprescindível que seja estimulada a garantida a participação das diferentes instituições, sindicatos, associações, grupos e movimentos através de canais que a viabilizem democraticamente, objetivando constante interação com os trabalhadores assentados.

Para tanto, é fundamental respeitar as identidades específicas, o direito à autonomia e a representação direta dos interesses e reivindicações dos segmentos sociais que o constituem, bem como a legitimidade de suas formas de manifestações, de organização, de ação e participação social. O Estado manterá informada a sociedade sobre o processo de Reforma Agrária a fim de que ela possa exercer o necessário acompanhamento e avaliação sobre sua implementação.

Esse apoio e o comprometimento dos diversos segmentos sociais devem se manifestar nas diferentes fases do processo de Reforma Agrária, junto aos trabalhadores e proprietários rurais, bem como nas diversas instâncias do Poder Político, garantindo-se um diálogo intenso e construtivo entre sociedade civil e o Estado.

A nível da execução dos projetos, representantes de segmentos relevantes da sociedade civil e de diferentes esferas do Poder Público participarão das Comissões Agrárias, cuja constituição está prevista em lei.

A iniciativa privada, no setor, será incrementada de modo a colocar a serviço da Nação e do bem comum todas as suas potencialidades.

5·- Reforma Agrária e Política Agrícola.

O Estatuto da Terra procurou constituir-se em verdadeiro disciplinamento dos diversos aspectos da relação do homem com a terra, tratando-os de forma orgânica e global. Por isso, além da execução da Reforma Agrária ele prevê a promoção de Políticas Agrícolas, entendidas como o conjunto de providências de amparo à produção agropecuária através de mecanismos como crédito, seguro agrícola, preços mínimos, geração e difusão de tecnologia, sistemas de escoamento, de eletrificação e de comercialização da produção.

Assim, não há como confundir os dois institutos, porém, não há como dissociá-los na aplicação prática, em busca do bem comum e da solução dos problemas fundiários.

Embora distintas quanto ao conteúdo das ações previstas, a Política Agrícola e a Reforma Agrária se completam: o êxito da Reforma Agrária estará diretamente condicionado à aplicação efetiva das medidas adequadas de Política Agrícola. Inversamente, os objetivos da Política Agrícola podem ser obstados pelos entraves das estruturas fundiárias inadequadas.

A democratização do acesso à propriedade da terra - objetivo básico da Reforma Agrária - compatibiliza-se, assim, com os esforços desenvolvidos pelo atual governo, sobretudo, por meio do Ministério da Agricultura, para definir uma nova Política Agrícola que, entre outros objetivos, propõe dar prioridade à produção de alimentos básicos, democratizar o crédito rural, assistir milhões de pequenos produtores, não condicionando essa prioridade ao abandono do setor modernizado, que também produz bens para o mercado interno e para a geração de divisas e agroenergia.

6 - Reforma Agrária e meio ambiente

A consideração da dimensão ambiental nos planos de desenvolvimento regional e, por extensão, nos de Reforma Agrária, constitui imposição absoluta tendo em vista possibilitar a exploração ordenada dos recursos naturais e a conseqüente melhoria da qualidade de vida, decorrente do equilíbrio entre as atividades humanas e o seu meio ambiente.

O Estatuto da Terra já demonstra preocupação com o meio ambiente, em especial sob o ponto de vista da conservação dos recursos naturais. Pode-se afirmar que nenhum outro instrumento, em toda a vida republicana brasileira, com exceção dos Códigos específicos, deu tanta ênfase a esse setor. De fato, o Estatuto da Terra estabelece que a propriedade da terra desempenha a sua função quando, entre outras exigências, "assegura a conservação dos recursos naturais"; e que a desapropriação por interesse social objetiva, também, "efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais"; que uma das destinações das terras desapropriadas será "para fins de reflorestamento ou de conservação de reservas florestais a cargo da União, dos Estados ou dos Municípios", que os programas de colonização têm em vista, além de outros objetivos, "a conservação dos recursos naturais e a recuperação social e econômica de determinadas áreas", que nenhum projeto de colonização particular será aprovado se não cumprir obrigações mínimas, entre as quais a "manutenção de uma reserva florestal nos vértices dos espigões e nas nascentes".

Assim, dentro do amplo espectro em que se pode abordar a questão ambiental, sua conotação com as ações de Reforma Agrária e complementarmente, com a Colonização, deverão ser contempladas duas vertentes: a primeira, que se relaciona com a conservação dos recursos naturais localizados na área de influência dos projetos; a segunda, de caráter preventivo e educativo, de forma a impedir danos ambientais causados pela ação do homem.

Para a conservação dos recursos naturais, será observado, sempre que possível, por ocasião da elaboração dos projetos de assentamento, o zoneamento ambiental, entendido como sendo a associação entre o ordenamento do espaço físico de uma dada região e as diretrizes a serem implantadas em cada área proposta no ordenamento, de forma a se respeitar sua vocação e a conservação dos recursos naturais, visando à manutenção ou melhoria da qualidade de vida (art. 9º, da Lei. nº 6.939, de 31 de agosto de 1981, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente).

As ações preventivas se situarão, primordialmente, no campo da educação ambiental, tendo em vista divulgar e levar informações essenciais à população beneficiária, objetivando capacitá-la para a participação efetiva na utilização racional dos recursos naturais, inclusive conscientizando-a do papel importante que exerce quanto ao desenvolvimento de ações necessárias à conservação desses recursos.

7 - Reforma Agrária e terras públicas

Tanto as terras particulares quanto as terras devolutas da União, Estados e Municípios se subordinam ao processo de Reforma Agrária. As terras públicas que não tenham destinação específica serão utilizadas para fins de assentamento de beneficiários do processo. Fixa-se, também, como diretriz, o aproveitamento de imóveis rurais do Poder Público, desde que passíveis de serem incorporados ao processo de Reforma Agrária.

Assim, as terras públicas também compõem o estoque de terras para a reestruturação fundiária. Nesse sentido, a discriminação, a regularização e a arrecadação serão instrumentos passíveis de utilização, para obtenção desses recursos fundiários.

A discriminação de terras devolutas deve ser célere e para esse efeito atribui-se aos registros imobiliários força probrante " juris et de jure ", salvo na hipótese de fraude para a obtenção do registro.

8 - Reforma Agrária e terras indígenas

As terras indígenas e suas áreas de posse imemorial constituem patrimônio histórico, físico e cultural inviolável, conforme dispõe a Lei 6.001, de 19 de dezembro de 1973 (Estatuto do Índio) e o art. 198 da Constituição. Essas terras devem ser protegidas e defendidas por toda a sociedade. A garantia de seu uso pleno pelos indígenas é uma das finalidades básicas da Reforma Agrária, o que será alcançado com a promoção do reassentamento de não índios, ocupantes de áreas indígenas, com a devida suspensão de títulos de domínio que eventualmente incidam sobre essas terras.

As recentes experiências têm demonstrado que a estagnação progressiva do ritmo das delimitações e homologações das terras indígenas tornou-se um estímulo ao agravamento de relações interétnicas, nas regiões onde existem casos pendentes, e um incentivo à adoção de formas mais radicais de luta por parte dos índios. Para superar estes impasses, serão feitos esforços com outros órgãos para que, efetivamente, se concretizem a delimitação e demarcação das áreas indígenas.

9 - Organização dos beneficiários

A análise dos empreendimentos anteriores de assentamento dirigido mostra que a falta de um sistema de organização dos beneficiários constitui um dos fatores responsáveis pele pouco sucesso dos mesmos.

A Reforma Agrária, ao proporcionar modificações substanciais nas formas de posse e uso da terra e nas relações de trabalho, deverá assegurar a participação democrática dos assentados em sua implementação.

Reformar será, também, reconhecer como legítima as suas experiências e saberes. Reformar será compreender e libertar o potencial humano para o livre exercício do trabalho e para a prática de seus direitos de cidadania. Sabe-se que a heterogeneidade de situações que serão encontradas exigirá um amplo aspecto de soluções. No entanto, a vivência dos trabalhadores rurais deverá ser o ponto de partida para o equacionamento de seus problemas.

Nesse sentido, serão levados em conta os entraves especiais com que se depara a mulher da área rural e o importante papel que ela desempenha, de modo a lhe reconhecer a sua autonomia e propiciar-lhe condições de liberdade e igualdade.

De maneira geral, a organização dos beneficiários deverá encaminhar-se para duas direções que se projetam ao nível dos programas de assentamento. A primeira, diz respeito aos sistemas de posse e uso da terra; a segunda, relaciona-se com a imobilização e a organização socioeconômica dos beneficiários com vistas à promoção e/ou organização de um sistema de produção e comercialização de acordo com os interesses e a vontade dos assentados.

Assim as alternativas de posse e uso da terra, que configurarão a base da organização dos assentamentos, compreendem aquelas estabelecidas pela legislação brasileira. No caso de áreas já ocupadas, o Poder Público deverá respeitar as mais distintas formas de posse e uso da terra existentes, apoiando-se nelas para, em consonância com os próprios beneficiários da Reforma Agrária, encontrar as soluções mais adequadas para as situações de conflito e para a legalização das posses.

A organização sócio-econômica dos beneficiários poderá contemplar, também, a formação de cooperativas e outras formas de associativismo, para cuja concretização deverão haver estágios intermediários, possibilitarão, de forma progressiva, chegar-se às estruturas mais complexas, como as Cooperativas Integrais de Reforma Agrária.

II - OBJETIVOS E METAS

1 - Objetivos do PNRA

A Reforma Agrária figura como uma das prioridades absolutas no contexto da política de desenvolvimento do País, caracterizando-se como programa da área social orientado para atender a população de baixa renda, migrantes ou moradores de zonas de tensão social e, de um modo geral, os produtores rurais.

Os objetivos deste Plano foram estabelecidos em consonância com as diretrizes gerais de ação do Governo da Nova República.

A Reforma Agrária se efetivará através de programas plurianuais e ações específicas, procurando atingir os seguintes objetivos:

Geral:

Promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, adequando-a às exigências de desenvolvimento do País através da eliminação progressiva do latifúndio e do minifúndio, de modo a permitir o incremento da produção e da produtividade, atendendo, em conseqüência, os princípios de justiça social e o direito de cidadania do trabalhador rural.

Específicos:

a) contribuir para o aumento da oferta de alimentos e de matérias-primas, visando ao atendimento prioritário do mercado interno;

b) possibilitar a criação de novos empregos no setor rural, de forma a ampliar o mercado interno e diminuir a subutilização da força de trabalho;

c) promover a diminuição do êxodo rural, procurando atenuar a pressão populacional sobre as áreas urbanas e os problemas dela decorrentes;

d) contribuir para aumentar os benefícios sociais proporcionados pelas inversões públicas direta ou indiretamente relacionadas com o desenvolvimento do setor rural;

e) promover a paz social no meio rural, mediante a erradicação dos focos de tensão.

Tais objetivos condicionarão a elaboração dos Planos Regionais de Reforma Agrária.

2 - Metais

O Censo Demográfico de 1980 aponta a existência de quase 7,2 milhões de famílias, cujo chefe tem atividade principal na agropecuária e revela, também, uma população economicamente ativa no meio rural brasileiro de 12,6 milhões de pessoas (Tabela 1).

Por sua vez, o Censo Agropecuário registra, no mesmo ano, apenas 3,2 milhões de estabelecimentos de proprietários individuais. Os dados atualizados do INCRA apontam mais de 2 milhões de minifúndios existentes hoje no país, sendo que muitos desses imóveis costumam abrigar mais de uma família.

Considerando-se que uma mesma família ou indivíduo é, às vezes, proprietário de mais de um imóvel ou estabelecimento, estima-se que os beneficiários potenciais da Reforma Agrária, formados por trabalhadores sem terra, posseiros, arrendatários, parceiros, parte dos assalariados rurais e minifundiários, somariam um contingente de 6 a 7 milhões de famílias. A esse contingente, ter-se-ia que somar, ainda, um número indefinido de famílias que, embora não tenham atividade principal na agropecuária, são potenciais beneficiárias da Reforma Agrária em função da sua precária e incerta absorção nas atividades urbanas das cidades pequenas e médias.

TABELA 1: Pessoas economicamente ativas de 10 anos ou mais com atividade na agropecuária, extração vegetal e pesca: Brasil, 1980.

Posição na Ocupação	Número de Pessoas
Empregadores	303.901
Empregados	3.042.609
Volantes	1.530.236
Parceiros	648.570
Conta própria	5.041.066
Não remunerados	2.030.762
Sem declaração	63.873
TOTAL	12.661.017

FONTE: Censo Demográfico, vol. 1, tono 5, nº 1: mão-de-obra, Brasil, (pág. 35).

O estabelecimento de metas para o assentamento dessas famílias, dentro de um horizonte de tempo considerado exeqüível, onde estejam contemplados o planejamento e a caracterização das ações previstas, dependerá diretamente da situação econômica e política do País, da capacidade operacional do MIRAD/INCRA e das demais instituições que estarão envolvidas no processo de Reforma Agrária.

O contingente de novos trabalhadores rurais sem terra, que poderá surgir será contemplado no próprio processo de reajustamento periódico das metas estabelecidas.

Para fins deste Plano, estabeleceu-se o horizonte de tempo de 4 (quatro) anos. Nesse período, estima-se atender aproximadamente a 1,4 milhão de famílias de trabalhadores rurais sem terra ou com pouca terra.

As metas para o quadriênio 1985/1989 apresentam-se na Tabela 2, mais reduzidas nos primeiros anos porque o desenvolvimento do processo será gradual e crescente. Essas metas anuais poderão ser reajustadas, dentro da meta global dos 1,4 milhão de famílias beneficiárias, em função das facilidades e dificuldades encontradas.

TABELA 2: Metas do PNRA da Nova República para o quadriênio 1985/1989(*)

PERÍODO	FAMÍLIAS BENEFICIÁRIAS (mil)
1985 - 1986	150
1987	300
1988	450
1989	500
TOTAL	1.400

NOTA: (*) Adotou-se em todos os períodos o ano civil em lugar do ano agrícola pela facilidade de enquadramento no orçamento.

A meta proposta para o período 1985/1986 (considerada a partir da aprovação deste PNRA), é explicitada também pela necessidade de reciclagem do INCRA, braço operacional do MIRAD.

No primeiro período do quadro de metas serão beneficiadas 150.000 famílias, inclusive aquelas que puderem ser assentada até o final de 1985.

Para a delimitação das áreas prioritárias adotou-se um processo composto de duas etapas complementares, sendo a primeira a compatibilização entre o número de famílias beneficiárias e a área necessárias para assentá-las e, a segunda, a especificação de zonas geográficas que circunscrevam as áreas de assentamento. O resultado da conjugação de ambas as etapas, compreendidas na dinâmica do PNRA, é fundamentalmente a configuração das metas no período 1985/89.

A adoção desse procedimento decorre da compreensão objetiva de que a realidade agrária nacional em sua unidade é síntese de toda uma diversidade de situações que devem obrigatoriamente ser consideradas.

A delimitação das áreas prioritárias é um processo, que, se reconhece a existência de elementos genéricos a serem tratados a nível nacional, admite, simultaneamente, que tais elementos, para permitir uma territorialização mais precisa, dependem da incorporação dos matizes locais.

A fixação de metas efetivada no capítulo anterior permite estabelecer o quantitativo de áreas necessárias aos assentamentos a serem realizados.

As áreas destinadas aos assentamentos compõem-se de terras passíveis de desapropriação e de recursos fundiários públicos eventualmente existentes e disponíveis para serem incorporados ao processo de Reforma Agrária. Essas áreas serão inseridas naquelas estabelecidas nos Planos Regionais de Reforma Agrária, as quais, face ao processo adotado, constituem parte integrante do PNRA.

A fixação das áreas, com a respectiva quantificação do numero de famílias beneficiárias, nas diversas unidades da Federação, exige a compatibilização da demanda, que decorre do número potencial de beneficiários, com a disponibilidade de terra que define a capacidade de atendimento. Consiste em condicionante e preliminar que integra o procedimento de delimitação das áreas cujo delineamento geográfico efetivar-se-á a nível dos Planos Regionais e no decurso de sua própria execução, até o completo atendimento das metas e objetivos estabelecidos. Dessa forma, na delimitação, um conjunto de pressupostos essenciais a congruência das metas com os recursos fundiários disponíveis no País precede a especificação física dos limites de tais áreas.

O procedimento adotado é compatível com a indispensável flexibilidade demandada pela execução da Reforma Agrária como processo cuja dinâmica se encontra em permanente interação com o movimento global da sociedade. Isso propicia ao PNRA a possibilidade de adequações e ajustes mediante aproximações sucessivas a partir da fixação de quantitativos até a localização das áreas, que serão objeto de atuação direta do Poder Público.

Com isso, o PNRA procura evidenciar o respeito às peculiaridades regionais, propiciando o ajustamento às condições locais, mediante estratégia operacional revestida da necessária celeridade e maleabilidade, sem, no entanto, se identificar com ações tópicas, pontuais e descontínuas, historicamente reveladas insuficientes.

Assim, a Reforma Agrária é apreendida como processo global e integrado, a ser implementado mediante Planos e Projetos específicos. A eficiência desses níveis de planejamento e execução diretamente proporcional ao encadeamento lógico e sistemático das ações previstas em cada uma dessas etapas. Por isso, cabe ao PNRA estabelecer coerência entre as metas previstas e as áreas necessárias para assentamento, segundo alguns princípios fundamentais como, por exemplo, assentar os beneficiários potenciais preferencialmente nas regiões onde se encontram e considerar como estoque de terras, a ser utilizado, aquelas de domínio privado que não estejam cumprindo com a sua função social e as terras públicas disponíveis.

Em suma, o ajustamento entre o volume de recursos fundiários e as metas fixadas considerou, além da conjugação da demanda e da disponibilidade de terra na mesma região, critérios apontados no Decreto-lei nº 582, de 15 de maio de 1969, entre os quais a incidência de não proprietários e a existência de latifúndios por exploração e por extensão.

Desse modo, o PNPA apresenta (mapa página 34) o quantitativo de áreas necessárias para assentamento, partindo do número estimado de famílias beneficiárias.

Os dados desagregados oferecem (Tabela 3) as diversas situações por Estados, apontando a quantificação da área necessária à efetivação dos assentamentos em cada uma das Unidades da Federação.

A partir dessa quantificação detalhada, os Planos Regionais, nos termos do Estatuto da Terra, atenderão a um conjunto de fatores compatíveis com as peculiaridades de cada Unidade da Federação, promovendo o delineamento geográfico das metas, de modo, a alcançar o total de 1,4 milhão de famílias beneficiárias no período 1985/89.

TABELA 3 - Superfície territorial total, metas e área necessária estimada para assentamentos, Brasil, Grandes Regiões e unidades da Federação - 1985/89

Tabela

O processo de execução da Reforma Agrária será orientado de acordo com um conjunto de Programas que assumem funções e graus hierárquicos diferentes, mas que apresentam complementariedade e interdependência.

O Programa Básico, definidor e configurador do processo de transformação das relações de propriedade e das melhorias de condições de acesso à terra, é o Programa de Assentamento de Trabalhadores Rurais. Ele substantivará, primordialmente, as ações de desapropriações por interesse social ou outras formas que possibilitem o acesso à propriedade rural. O programa terá como fator de mobilização, deflagração e consolidação de todo o processo, a organização sócio-econômica dos beneficiários em áreas de trabalho e produção, comercialização e industrialização, devidamente assistidos por atividades de promoção econômica e social.

Os Programas Complementares e os de Apoio apresentam características diferentes, sendo os primeiros de ação direta e substantiva e os demais de natureza acessória. No primeiro caso, situam-se os Programas de Regularização Fundiária, Colonização e Tributação, geradores de produtos intermediários expressivos que, se não configuram um processo de Reforma Agrária, constituem segmentos de importância, no sentido de poderem assumir autonomia operacional em determinadas condições especiais. No entanto, sua implementação deverá guarda íntima correlação com as necessidades e exigências do Programa Básico.

Os Programas de Apoio, com funções eminentemente adjetivas e supletivas, têm também destacada importância, pois representam uma das vertentes responsáveis pela viabilidade do processo, como o são os Programas de Cadastro Rural e de Desenvolvimento de Recursos Humanos. Vencida a primeira fase do desenvolvimento da Reforma Agrária, de natureza emergencial, eles condicionarão as ações de médio e longo prazo, em termos de consistência, amplitude e operacionalidade. O Programa de Apoio Jurídico aos trabalhadores rurais, de configuração periférica, deverá provocar efeitos multiplicadores à medida que assumir características preventivas e mediadoras no contexto dos conflitos sociais pela posse da terra. Por último, contrastando com essas atividades de caráter executivo, cumpre destacar o Programa de Estudos e Pesquisas, que, além de analisar e interpretar as informações fornecidas pelo Cadastro Rural e por outros levantamentos relacionados com a questão agrária, servirá de valiosa memória documental de um importante momento da história social brasileira. Ele também fornecerá o necessário embasamento para a avaliação das ações implementadas e formulação de novas políticas.

Esse elenco de programas é esquematizado na Tabela abaixo.

TABELA 4: Esquema de Programas previstos no 1º PNRA da Nova República.

NATUREZA DOS PROGRAMAS	DENOMINAÇÃO
- Básico	- Assentamento de Trabalhadores Rurais
- Complementar	- Regularização Fundiária
	- Colonização
	- Tributação da Terra
- Apoio	- Cadastro Rural
	- Estudos e Pesquisas
	- Apoio Jurídico
	- Desenvolvimento de Recursos Humanos

1- Programa Básico de Reforma Agrária

a) Caracterização

A Reforma Agrária se concretizará por intermédio do assentamento de trabalhadores rurais em terras agrícolas, de preferência nas regiões onde habitam, democratizando o acesso à terra nos termos da legislarão em vigor e considerando a diversidade e as especificidades locais e regionais.

Assim, procurar-se-á diferenciar, de forma nítida, o processo de criação de novas unidades de produção decorrentes do Programa Básico de Reforma Agrárias, daqueles assentamentos resultantes do Programa de Colonização.

Tanto será distinta a maneira de se obter a terra, como as famílias que nela serão assentadas. Também serão diferenciados seus níveis de participação e decisão, bem como do Poder Público. Adotar-se-á, preferencialmente, a desapropriação por interesse social para os Programas de Assentamento de Trabalhadores Rurais, e a utilização das terras públicas para o Programa de Colonização, sem que essa diretriz se constitua em uma generalização absoluta.

No Programa de Assentamento de Trabalhadores Rurais, a concepção do projeto técnico contará, em todos os níveis e fases, com uma participação direta dos beneficiários, em particular no que se refere às decisões sobre as formas possessórias e de uso da terra.

A ação do Estado se circunscreverá à aplicação das medidas dispostas no Estatuto, as quais abrangem desde o uso dos instrumentos legais até as ações de política agrícola, necessárias para garantir a ocorrência de condições adequadas à produção e à vivência dos beneficiários.

Cumpre assinalar, ainda, que o Programa Básico se fundamenta num trinômio operativo, constituído pela oferta de terras, promoção das condições de seu uso e da organização do trabalhador.

b) Diretrizes operacionais

1º - Efetivar o acesso à terra após a imissão de posse nas áreas desapropriadas, mediante processo seletivo expedito.

2º - Utilizar, sempre que conveniente, o instituto da concessão de uso como forma temporária, e experimental de acesso à terra nos programas de assentamento, até que se defina a forma definitiva de sua apropriação.

3º - Procurar respeitar, nas terras já ocupadas, ou com ocupação rarefeita, na medida do possível, as situações existentes, desde que não se caracterizem como privilegiamento em relação às demais situações.

4º - Orientar as ações para a implantação, desenvolvimento e consolidação do Programa Básico, promovendo a organização sócio-econômica dos beneficiários e o atendimento aos serviços básicos de assistência técnica, crédito rural e de infra-estrutura econômica e social.

5º - Promover ações que objetivem a capacitação dos beneficiários, através de um processo de reflexão participativa que envolva o pessoal técnico e administrativo das distintas instituições governamentais, que atuarão na área de assentamento.

6º - Desenvolver gestões visando à participação de órgãos estaduais e municipais na implantação e consolidação dos assentamentos.

7º - Evitar, ao máximo, o deslocamento de beneficiários de seus locais de origem, sendo os casos de remembramento de minifúndios preferencialmente equacionados através da desapropriação de latifúndios localizados no seu entorno.

8º - Desestimular, a reconcentração de terras, exceto quando se tratar de remembramento de minifúndios.

c) Ações Imediatas

- Todos os empreendimentos que se relacionem com assentamentos de beneficiários, realizados por administrações anteriores, e que estejam localizados em áreas prioritárias, deverão ser objeto de uma avaliação visando a sua inserção no processo de Reforma Agrária.

- Todos os imóveis localizados em áreas prioritárias de Reforma Agrária e que já tenham processos administrativos instruídos terão preferência para desapropriação e organização de assentamentos. Além disso, caberá a mesma atenção aos imóveis nos quais exista sério conflito oriundo de dúvida sobre o seu domínio, ou grave tensão provocada pelo despejo ou desapossamento de antigos ocupantes (parceiros, arrendatários ou posseiros).

2 - Programas Complementares

2.1 Colonização

a) Caracterização

Historicamente, a colonização, tanto a oficial como a particular, tem sido o processo por meio do qual o Poder Público busca ocupar espaços vazios, utilizando glebas em áreas pioneiras, facilitado a instalação de famílias e a formação de centros agrícolas e de serviços. Seus beneficiários, dispõem, geralmente, de maior poder aquisitivo e conhecimentos tecnológicos que os trabalhadores rurais.

Caracterizada pelo deslocamento de populações de suas regiões de origem, para terras públicas distantes dos centros produtores e consumidores, sem infra-estrutura e, freqüentemente, com acesso precário, a colonização é um instrumento oneroso e de longa maturação.

Estabelecendo núcleos de produção afastados dos principais centros urbanos no País, a colonização tem resultados limitados no que se refere à produção de alimentos básicos por parte de pequenos agricultores e dificulta a integração dessa categoria à economia de mercado.

Para se viabilizar enquanto empreendimento, a colonização requer amplas glebas de terras, sendo alternativa apenas para a ocupação de espaços vazios e não para o reordenamento da estrutura agrária do País, pela sua incapacidade de eliminar os latifúndios existentes nas regiões já ocupadas.

No que se refere, especificamente, à colonização particular, a estas características de natureza geral é necessário agregar o seu caráter seletivo e limitante quanto ao número de beneficiários potenciais.

No momento em que se desencadeia o processo de Reforma Agrária, caberá à colonização um papel complementar especialmente para absorver a realocação voluntária de contingentes populacionais existentes em outras regiões.

Para todo o período de execução deste Plano, o Governo procurará desenvolver uma ação integrada entre a colonização oficial e a particular, esta principalmente através de cooperativas idôneas que, além de cumprirem rigorosamente a legislação em vigor, deverão dar à atividade caráter de promoção econômica, social e política às famílias do pequeno produtor.

As terras objeto das ações da colonização oficial serão preferencialmente, públicas federais ou estaduais.

Os projetos técnicos deverão levar em consideração, de forma prioritária, a preocupação com a conservação dos recursos naturais e o respeito as reservas indígenas, razão pela qual as decisões de implementação deverão resultar de entendimentos com outras instâncias governamentais. Nas áreas de colonização oficial, serão organizados núcleos de beneficiários, conforme estabelece a legislação sobre a matéria.

b) Diretrizes operacionais

1º - Não iniciar novos projetos oficiais de colonização durante os anos agrícolas de 1985/86 e 1986/87, exceto em casos excepcionais, devidamente justificados, tais como programas especiais promovidas pelas diferentes esferas do Poder Público, em coordenação com o MIRAD/INCRA.

2º - Intensificar o acompanhamento dos projetos de colonização particular.

3º - Orientar os núcleos de colonização para permitir a acesso regular aos mercados e para a exploração de culturas permanentes.

4º - Dar ênfase à organização social dos parceleiros de forma que as unidades se tornem autônomas após a fase inicial de implantação.

5º - Implementar medidas no sentido de garantir aos parceleiros apoio inicial à exploração agrícola do lote.

c) Medidas de ação imediata

- Levantar a situação atual dos projetos de colonização realizados pelo INCRA:

- Promover contatos com as instituições federais e estaduais que desenvolvem atividades assemelhadas, em especial as autarquias de desenvolvimento regional vinculadas ao Ministério do Interior, visando a realização de um completo levantamento da situação de seus projetos de loteamento e a proposição de medidas para a adequação dos mesmos ao projeto governamental de Reforma Agrária;

- realizar o levantamento das áreas cadastradas em nome de empresas privadas de colonização e de empresas com projetos agropecuários incentivados, tendo em vista conhecer o seu grau de aproveitamento e propor medidas corretivas, no que couber;

- promover a unificação das bases cartográficas de plotagem das áreas pretendidas e requeridas por Ministros, autarquias, empresas estatais e privadas, de maneira a possibilitar maior controle e ação organizada no processo de ocupação do território.

- suspender os processos de licitação de terras arrecadadas pelo INCRA e as concessões de terras públicas, até que tais procedimentos sejam adequados ao processo de Reforma Agrária.

2.2 - Regularização fundiária

a) Caracterização

Utilizada em períodos recentes como o principal instrumento de política agrária, a regularização fundiária será repensada e direcionada de maneira a consolidar a prioridade à Reforma Agrária. Isso exigirá também uma revisão e o ajustamento das ações fundiárias desenvolvidas nos Programas Especiais, a cargo de outras áreas ministeriais.

O Programa de Regularização Fundiária poderá ser aplicado em todo o Território Nacional, tendo como finalidade a execução dos procedimentos de discriminação e arrecadação de terras visando à sua incorporação ao patrimônio público, para posterior adjudicação e legitimação.

Os instrumentos jurídicos da regularização fundiária serão examinados, readequados e, se necessário, revogados, tendo em vista corrigir e superar a distorção que se formou com a transferência indevida das áreas tituladas para terceiros. Será considerada, nesse sentido a adoção do instituto da concessão de uso.

Um eficiente trabalho de discriminatórias, quer administrativas, quer judiciais, contribuirá para identificar e suprimir incorreções perpetradas contra os interesses de efeitos ocupantes. Ao mesmo tempo facilitará a revelação de disponibilidade de terras para novos assentamentos.

A adjudicação, considerados os interesses de um processo de Reforma Agrária, ocorrerá através das modalidades previstas em lei, particularmente a legitimação de posse.

A titulação consistirá na outorga de instrumento que declara, atribui, ou constitui o direito de propriedade de um imóvel com área correta e perfeitamente definida, ressalvada a hipótese da concessão de uso.

A execução deste programa se processará pelo MIRAD/INCRA, nas áreas de sua competência, e pelos Governos Estaduais em suas terras devolutas. Os Estados poderão firmar convênio com o MIRAD/INCRA, visando ao desenvolvimento de ação conjunta ou a delegação de competência.

b) Diretrizes operacionais

1ª - Dar prioridade às áreas em conflito e mais habitadas para a execução de ações discriminatórias, sem prejuízo daquelas que fazem parte dos programas sob a responsabilidade dos Governos Estaduais.

2ª - Levar em consideração, na regularização fundiária, além da propriedade familiar, as formas de exploração condominial da terra, dos recursos hídricos e florestais, de maneira que os trabalhadores rurais tenham acesso a bens fundamentais efetivamente incorporados a sua economia.

3ª - Reconhecimento de posse e titulação capazes de respeitar áreas de usufruto comum. A orientação a ser adotada refere-se à demarcação dessas áreas, que não pertencem individualmente a nenhum grupo familiar, e que lhes são essenciais, como áreas de extrativismo vegetal, fontes d'água, pastagens naturais, igarapés e reservas de mata.

4ª - Utilizar, sempre que necessário, o instrumento previsto na Lei nº 6.739, de 05 de dezembro de 1979, como meio passível de cancelamento de registros imobiliários eivados de nulidade.

2.3 - Tributação da terra

a) Caracterização

Definida no Estatuto da Terra como instrumento a ser utilizado para incentivar a política de desenvolvimento rural, a tributação progressiva da terra objetiva:

- desestimular os que exercem o direito de propriedade sem observância da função social e econômica da terra;

- estimular a racionalização da atividade agropecuária dentro dos princípios de conservação dos recursos naturais renováveis;

- proporcionar recursos parar financiar os projetos de Reforma Agrária;

- aperfeiçoar os sistemas de controle da arrecadação de impostos.

- Desse modo, não se confundindo com a Reforma Agrária, a tributação é um instrumento complementar importante como tal será utilizado.

O programa pretende restabelecer efetivamente esses princípios, através de várias medidas que, inclusive, permitam o real e correto lançamento e cobrança do ITR, da Taxa de Serviços Cadastrais e das Contribuições Sindicais e Parafiscal.

b) Diretrizes operacionais

1ª - Inscrever os débitos do ITR em dívida ativa, iniciando a cobrança executiva pelos maiores devedores.

2ª - Envolver as administrações municipais, diretamente interessadas no resultado da arrecadação, revendo, sempre que necessário, os convênios ora existentes, e motivando-as para a utilização preferencial desses recursos em projetos de Reforma Agrária.

3ª - Colocar a disposição do Poder Judiciário toda as informações e esclarecimentos quanto à sistemática de atualização dos débitos, visando a facilitar a propositura e trâmite das ações.

4ª - Promover, em articulação com a Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, o cruzamento dos dados do INCRA com os da Cédula G, do Imposto de Renda, objetivando a fiscalização dos imóveis rurais e a revisão do lançamento do ITR, evitando a sonegação fiscal.

5ª - Atualizar a base de cálculo do ITR, possibilitando a efetiva taxação da propriedade rural mal explorada.

6ª - Promover articulação com outras áreas ministeriais visando ao lançamento, à fiscalização e à cobrança da Contribuição de Melhoria, de que fala o art. 28, inciso I, do Estatuto da Terra.

3 - Programas de apoio

3.1- Cadastro Rural

a) Caracterização

O Sistema Nacional de Cadastro Rural, criado pela Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, compreende os seguintes cadastros, cuja implantação e manutenção são de competência do INCRA:

- Cadastro de Imóveis Rurais;

- Cadastro de Proprietários e Detentores de Imóveis Rurais;

- Cadastro de Arrendatários e Parceiros Rurais, e

- Cadastro de Terras Públicas.

Desses cadastros, apenas o de Imóveis Rurais foi efetivamente implantado e tem sido usado basicamente para o lançamento do ITR, da contribuição ao INCRA e da contribuição sindical.

Após a experiência adquirida nos cadastramentos de 1967, 1972 e 1978, o INCRA dispõe hoje, praticamente, de um sistema contínuo de atualização cadastral. Assim, no período de 1979-1984, foram realizados cerca de 2 milhões de atualizações de declarações, atingindo, praticamente a maior parte dos imóveis com mais de 500 hectares. Além disso, a legislação em vigor impõem a necessidade verificação prévia " in loco " da veracidade dos dados cadastrais, assegurando-se que nenhuma desapropriação será feita sem que se conheça a real e atual situação do imóvel.

A relevância do Sistema Nacional de Cadastro Rural, como fonte de informações para planejamento e controle, impõe o aperfeiçoamento da sistemática de atualização de seu ajustamento à Reforma Agrária.

Nesse sentido as atividades de cadastro serão redirecionadas objetivando utilizar integralmente o Sistema Nacional de Cadastro Rural como instrumento de apoio à Reforma Agrária.

b) Diretrizes operacionais

1ª - Aperfeiçoar o sistema de atualização cadastral de modo a se obter um fluxo contínuo de informações fidedignas.

2ª - Realizar rigoroso controle cadastral compreendendo:

- verificação de incoerências existentes nas declarações cadastradas, promovendo sua correção;

- ampla divulgação do direito que assiste a todo responsável por imóvel rural de substituir sua Declaração Cadastral, sempre que haja mudança na situação da propriedade ou que verifique haver erros ou falhas na declaração anterior.

3ª - Reativar os Cadastros de Proprietários e Detentores de Imóveis Rurais e o de Parceiros Arrendatários Rurais.

4ª - Implantar o Cadastro de Terras Públicas, previsto em lei, inclusive em articulação com o Serviço do Patrimônio da União e com os órgãos estaduais de terra.

5ª - Caracterizar e localizar, com a devida precisão, os imóveis rurais passíveis de desapropriação, inclusive por meio de levantamento de campo e de pesquisas no Registro de Imóveis competente.

6ª - Divulgar amplamente os dados cadastrais, facilitando estudos e pesquisas sobre estruturas agrárias.

3.2 - Apoio jurídico

a) Caracterização

É dever do Estado buscar uma real justiça social, democratizando, também, o acesso aos instrumentos institucionais de defesa de interesses divergentes.

A realidade tem mostrado a necessidade de criação de um Programa de Apoio Jurídico, como um serviço ao meio rural, visando assessorar entidades e associações.

A utilização de mecanismos institucionais públicos faz da assistência jurídica valioso meio de recuperação ou ampliação dos princípios de justiça social.

O Programa, de natureza institucional, será concretizado mediante convênios. O apoio, além de abranger o contencioso, deverá estender-se à formação, preparação e reciclagem dos quadros jurídicos próprios dessas entidades reconhecidas pelo Programa.

b) Diretrizes operacionais

1º - Estabelecer normas para a celebração de convênios que permitam a realização do programa;

2º - Estimular a criação de disciplinas e cursos de Direito Agrário em nível de graduação e pós-graduação;

3º - Alocar os recursos necessários à execução do Programa.

3.3 - Desenvolvimento de recursos humanos

a) Caracterização

O País dispõe de um ponderável contingente de recursos humanos suscetível de ser mobilizado para a realização da Reforma Agrária. A questão fundamental é o desenvolvimento de ações tendentes a capacitar e conscientizar o pessoal técnico e administrativo, a ser envolvido no processo, facultando a todos plena condição para aprendizagem e execução das tarefas que lhes serão atribuídas.

Desse modo, o grande desafio é o de mobilizar tais recursos para os objetivos da Reforma Agrária.

O pessoal diretamente incumbido dos trabalhos deve passar por uma completa reciclagem, face o papel fundamental reservado ao INCRA na implantação das medidas inerentes ao processo de Reforma Agrária. Os demais organismos a serem envolvidos também deverão ser estimulados a programar e desenvolver ações de capacitação de seu pessoal em função das responsabilidades que lhes forem atribuídas.

b) Diretrizes operacionais:

1º - Criar um centro de capacitação para a Reforma Agrária e coordenar suas ações com outros núcleos de capacitação especializada do País e do exterior;

2º - Estabelecer critérios e procedimentos para capacitação de pessoal dos órgãos direta ou indiretamente vinculados à execução da Reforma Agrária.

3º - Formar instrutores em capacitação básica, incluindo:

· planejamento participativo em projetos de assentamento;

· formas de organização dos beneficiários;

· participação dos serviços básicos de apoio ao processo de Reforma Agrária.

4º - Acompanhar e apoiar a execução dos programas de capacitação de pessoal das demais instituições envolvidas.

3.4 - Estudos e pesquisas agrárias

a) Caracterização

O desenvolvimento da Reforma Agrária demandará um conjunto de estudos e pesquisas destinado a dar-lhe consistência e proporcionar o registro de memória do processo, capaz de fornecer um fluxo de informações sobre os seus resultados e as transformações dela decorrentes.

Com essa finalidade, será buscada a contribuição técnica e científica das mais distintas instituições oficiais e privadas do País.

Simultaneamente, o resgate das experiências e saberes populares do campo constitui tarefa inadiável para assegurar autenticidade aos resultados deste Programa, o que tornará indispensável, também, a participação efetiva das entidades e movimentos populares nas suas mais diferentes expressões.

O programa se propõe a atender múltiplos objetivos, como o de colaborar na permanente atualização dos Planos de Reforma Agrária e propor metodologia de coleta, abordagem, armazenamento, análise e divulgação de dados e informações das atividades globais de Reforma Agrária.

Nesse sentido, o Programa fomentará o intercâmbio com entidades voltadas para o levantamento de informações e pesquisas, visando a obtenção de dados necessários ao planejamento de Reforma Agrária, bem como estudos que permitam conhecer a organização social dos beneficiários.

b) Diretrizes operacionais

1ª - Realizar um inventário sobre os estudos e pesquisas realizadas sobre a questão agrária no Brasil.

2ª - Firmar convênios com Universidades e instituições públicas e privadas, nacionais e estrangeiras, visando a consecução dos objetivos deste Programa.

3ª - Desenvolver e apoiar programas de estudos e pesquisas, nas distintas áreas das ciências sociais, para o resgate, no meio rural, dos saberes e experiências populares.

4ª - Produzir e editar textos, documentos, publicações e audiovisuais didáticos e culturais relacionados com a Reforma Agrária.

5ª - Apoiar programas de pesquisas, divulgação de estudos e trabalhos sobre a questão da terra e cursos nas diferentes áreas do conhecimento relacionados com a questão agrária.

4 - Articulação da ação governamental

A Reforma Agrária, como programa prioritário de Governo, demandará uma ação conjunta de todo o Governo Federal, bem como dos Governos Estaduais e Municipais, através da participação institucional financeira e operacional. Para tanto, prevê-se o comprometimento de todos os organismos que tenham ou venham a ter relação com os resultados esperados, numa ampla articulação interministerial e intergovernamental.

Nesse sentido, o MIRAD deverá exercer a função de órgão articulador das ações dos diversos programas setoriais existentes no que se refere aos aspectos relacionados à Reforma Agrária, buscando compatibilizar com o PNRA a ação exercida por outras entidades.

Da mesma forma, os Planos de Desenvolvimento Regional, fazendo parte do esforço de intervenção do Estado para a superação das graves disparidades econômicas e sociais que caracterizam a realidade brasileira, deverão dar atenção particular aos problemas agrários.

A Reforma Agrária, sem descaracterizar estes planos orientados para a superação dos macro problemas locais, constitui, sem dúvida alguma, um reforço importante e, como eles, visa a superar o atraso econômico e a injustiça social.

Dentro do princípio de integração de todos os esforços e recursos, os Planos Regionais deverão conceder prioridade ao direcionamento de todas as ações setoriais e regionais - inclusive os Programas Especiais - para o apoio efetivo à execução da Reforma Agrária.

Assim, buscar-se-á, também, evitar que, ao conteúdo redistributivista contido neste Plano, venham a se contrapor efeitos concentradores, resultantes de políticas e projetos decorrentes da própria ação do setor público.

4.1 - Órgãos envolvidos com a execução da Reforma Agrária

a) INCRA

Autarquia Especial vinculada ao MIRAD, o INCRA é o órgão específico de execução da Reforma Agrária e a ele caberá, através de suas Diretorias Centrais e Regionais, implementar o PNRA, os Planos Regionais e os Projetos de Reforma Agrária. Em sua ação, ele imprimirá prioridade ao Programa Básico deste Plano, sem prejuízo dos Programas Complementares. Sua atuação se dirigirá, também, no sentido de propiciar a capacitação de seus recursos humanos para a Reforma Agrária. No desempenho desse papel fundamental, o INCRA promoverá as adequações institucionais necessárias para contar com uma estrutura ágil, eficiente e coerente com os objetivos de transformação da estrutura agrária brasileira.

b) GETAT e GEBAM

A criação, em 1980, do Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT) e do Grupo Executivo para a Região do Baixo Amazonas (GEBAM) foi justificada, respectivamente, pela necessidade de se promover a regularização fundiária no Sudeste do Pará, Norte de Goiás e Oeste do Maranhão (Decreto-Lei nº 1.767, de 1º de fevereiro de 1980) e de ampliar a presença do Governo Federal na margem esquerda do Baixo Amazonas (Decreto nº 84.516, de 28 de fevereiro de 1980, alterado pelo Decreto nº 88.106, de 11 de junho de 1981).

O GETAT teve suas atribuições e competências ampliadas. Do mesmo modo, terminou por assumir condições tão especiais que podem problematizar a coordenação do processo de Reforma Agrária, que tem, no MIRAD, o organismo normativo e, no INCRA, o seu executor específico.

Em decorrência disso, a situação do GETAT e do GEBAM, pelo próprio caráter temporário com que foram criados, deverá ser examinada por um grupo de trabalho especial.

c) Outros órgãos

O processo de Reforma Agrária compreende, também, a interação de diversos órgãos em diferentes esferas governamentais, além do envolvimento efetivo das organizações e entidades representativas da sociedade civil.

As superintendências Regionais, bem como as entidades estaduais e municipais de desenvolvimento sócio-econômico (entre eles, os órgãos de terra, institutos de cooperativismo e outros), deverão participar das ações destinadas a implementar os Planos de Reforma Agrária nas atividades específicas de suas áreas de atuação.

À Comissão Agrária caberá desempenhar as funções previstas em lei.

Também as instituições de ensino, públicas ou particulares, poderão dar sua contribuição em operações integradas com vistas a realizar os trabalhos demandados nas áreas de Reforma Agrária.

4.2 - Políticas de apoio à produção e à comercialização

a) Crédito Rural

O crédito rural, nas áreas prioritárias de Reforma Agrária, será ajustado aos objetivos específicos do Plano, visando a assegurar aos pequenos agricultores, inclusive através de suas formas associativas, o pleno e fácil acesso aos recursos.

A criação de um programa especial de crédito rural para Reforma Agrária, dentro do Sistema Nacional de Crédito Rural, deverá contemplar os seguintes propósitos:

- normas específicas de crédito paro os beneficiários da Reforma Agrária e suas organizações;

- captação de recursos e o controle das aplicações de crédito rural;

- condições favorecidas nas cobranças de encargos financeiros das operações creditícias amparadas pelo Programa;

- operações de crédito independentemente de garantia real.

Em ação conjunta MIRAD/INCRA e Banco Central, serão adotadas as medidas necessárias à formulação desse programa, cujas normas deverão observar, entre outras, as seguintes condições:

- prioridade creditícia à produção de alimentos básicos;

- preferência à contratação do crédito com cooperativas de produção ou outras formas associativas dos beneficiários;

- adoção de procedimentos simplificados para a concessão do crédito;

- cobertura creditícia integral para custeio e investimentos;

- extensão dos mecanismos de incentivos semelhantes aos introduzidos pelo Decreto-lei nº 2.032, de 09 de junho de 1983, aos assentados;

- participação do sistema EMBRATER nas etapas de planejamento e supervisão técnica do crédito.

b) Incentivos fiscais

A política de incentivos fiscais deverá se ajustar aos objetivos do PNRA, particularmente no que se refere aos aspectos fundiários, não apenas para se coadunar com a Reforma Agrária, mas também para se otimizar os recursos gastos no sentido de assegurar a utilização da terra segundo a função social a ela prevista constitucionalmente.

Sob este prisma, será promovida a necessária articulação interministerial que contemple a seguinte diretriz:

- levantamento e avaliação dos projetos agropecuários, agroindustriais e de colonização inadimplentes, objetivando a tornar os imóveis rurais respectivos áreas passíveis de intervenção para a Reforma Agrária.

c) Assistência técnica e difusão de tecnologia

A base da assistência técnica e da difusão de tecnologia, sob a responsabilidade do Sistema EMBRATER, constituir-se-á na mobilização comunitária, procurando adequar sua intervenção às especificidades do processo de Reforma Agrária. O objetivo básico da ação é propiciar aos agricultores beneficiários e suas famílias, instrumentos que lhes permitam ampliar a capacidade de ação autônoma, mediante o fortalecimento de suas organizações.

As instituições integrantes do Sistema EMBRATER, serão atribuídas funções relevantes no processo de Reforma Agrária, junto aos beneficiários e/ou organizações, entre as quais, destacam-se:

- divulgação, discussão e análise do PNRA e seus desdobramentos;

- discussão e indicação, em conjunto com as equipes de pesquisa, das alternativas de produção agropecuária e da utilização de sistema de produção adequados às diferentes condições dos assentamentos;

- participação na organização dos beneficiários e na formulação dos projetos de assentamento;

- assistência às organizações de beneficiários, nos aspectos de gerência e informações sobre políticas agrícolas e setoriais que interferem no processo de Reforma Agrária, particularmente: mecanismo de crédito e financiamento, sistemas de comercialização, preços e mercados.

- transferência de tecnologia e melhoria dos padrões de alimentação, higiene e saneamento;

- assessoria na formulação de propostas de crédito e supervisão técnica aos beneficiários;

- informações sobre os serviços públicos passíveis de serem utilizados nos projetos de assentamento, nos campos da saúde, previdência, nutrição e educação.

No processo de assentamento, deverão ser concentrados esforços para a viabilização técnica e econômica dos sistemas de exploração agropecuária e agroindustrial, condizentes com as características dos mercados local e regional, sem prejuízo da produção de alimentos capaz de prover o abastecimento das famílias assentadas.

No desenvolvimento de suas ações, as entidades deverão respeitar a autonomia dos grupos organizados. Ao exercer seu papel, procurarão dotar essas organizações de instrumentos que lhes permitam ampliar sua capacidade gerencial ou assegurar a indispensável característica empresarial dos projetos de assentamento.

Para assegurar o eficaz desenvolvimento dessas ações serão adotadas medidas relacionadas com:

- quantificação do pessoal necessário para dar suporte ao processo de Reforma Agrária;

- treinamento do pessoal técnico a ser envolvido;

- organização da estrutura técnica-operativa específica para atuação no processo de Reforma Agrária;

- quantificação dos recursos adicionais necessários em função das metas estabelecidas.

d) Pesquisas agropecuárias

As atividades de pesquisa e experimentação agropecuárias visarão gerar tecnologias adequadas às unidades de produção dos assentamentos, com vistas a viabilizar social e economicamente a Reforma Agrária. Tais atividades compreenderão: planejamento físico e de utilização dos solos, identificação e seleção de culturas e tecnologias, alternativas de sistemas de produção, acompanhamento e testes de resultados e monitoramento.

A estrutura de pesquisa e experimentação, bem como a forma de atuação dos seus técnicos, deverão se adequar, em termos de flexibilidade operativa e sensibilidade social e política, à natureza do processo de Reforma Agrária. Cabe destacar, entre as prioridades da pesquisa agropecuária, as seguintes:

- intensificação da pesquisa em apoio à produção de alimentos básicos;

- fundamentação tecnológica para a produção animal adequada ao processo de Reforma Agrária;

- desenvolvimento e difusão de processos eficientes para conservação, uso e comercialização de produtos agrícolas em pequenas e médias propriedades;

- transferência de tecnologia articulada com a extensão rural e com as organizações de produtores;

A orientação metodológica deverá se pautar pelo respeito aos sistemas de produção utilizados pelos assentados, evitando-se proposições apriorísticas ou pacotes tecnológicos que não se compatibilizem com a cultura e as formas associativas dos assentados.

A implementação das ações de pesquisa e experimentação se fará sob a responsabilidade da EMBRAPA, com a cooperação do MIRAD/INCRA e dos órgãos similares nos Estados e Municípios, assim como das Universidades e Centros de Pesquisas.

e) Infra-estrutura

A implantação da infra-estrutura básica necessária aos assentamentos será objeto de ações integradas dos órgãos federais, estaduais e municipais, compreendendo, prioritariamente, vias de transporte, comunicações, eletrificação rural, abastecimento e represamento d'água e armazenagem.

Quanto às vias de transporte, será dada prioridade à construção, melhoramento e conservação de estradas vicinais e sua integração com a malha rodoviária, visando a maior flexibilidade e menores custos no acesso às áreas de exploração e no escoamento da produção. A ação institucional se fará particularmente através da cooperação entre os Estados e Municípios por intermédio de acordos e convênios específicos.

No campo das comunicações, esforços serão concentrados visando à implantação de uma rede de equipamentos básicos que possibilite a integração dos projetos de assentamento com a sociedade nacional, permitindo o livre fluxo de informações necessárias à dinamização das relações sociais.

Na área de eletrificação rural, serão realizados estudos e levantamentos específicos, no sentido de se implantar nos assentamentos, em condições compatíveis e prazos viáveis, as modalidades de eletrificação disponíveis na região: pequenas hidrelétricas, aproveitamento da energia eólica ou extensão das redes de transmissão já existentes etc.

O abastecimento e o represamento de água para consumo das famílias e, de acordo, com as características hidrográficas da região, para irrigação de culturas, serão objeto de atenção, através da perfuração de poços, pequenas barragens, perenização de riachos e conservação de aguadas. Além dos próprios produtores, sob o regime de cooperação, mutirão e outras formas regionais de ajuda mútua, serão mobilizados os recursos e instrumentos institucionais existentes, notadamente no âmbito dos programas especiais do Ministério do Interior e dos órgãos de execução nos Estados e Municípios.

A implementação da infra-estrutura de armazenagem da produção nas áreas de Reforma Agrária, mediante a participação da CIBRAZEM, será desdobrada em duas etapas:

e.1) durante a fase de escolha das áreas de assentamento, será realizado o levantamento dos indicadores de armazenagem e da infra-estrutura pré-existentes que possam ser utilizadas no processo de Reforma Agrária, possibilitando redução dos custos de implantação;

e.2) na fase de implementação do processo, haverá a identificação das necessidades suplementares.

As unidades de armazenagem poderão contemplar dois tipos básicos: os armazéns comunitários locais e os armazéns coletores regionais, cuja construção dependerá dos volumes de produção e da rede de armazéns já existentes. Terão como objetivo o recebimento dos produtos e o repasse à rede de unidades terminais ou diretamente ao mercado consumidor, após o adequado processamento, classificação ou industrialização.

f) Comercialização e abastecimento

Os beneficiários da Reforma Agrária deverão ser apoiados por mecanismos que lhes permitam comercializar seus excedentes de produção e adquirir os bens essenciais e insumos de que necessitem.

Para isso, serão adotadas as seguintes diretrizes operacionais:

- a política de preços mínimos deverá estender-se a todas as áreas prioritárias de Reforma Agrária, adequando-se, sempre que necessário, às características dessas áreas, de forma a propiciar aos seus beneficiários o acesso aos serviços proporcionados por essa política;

- nas aquisições de alimentos básicos dos programas governamentais de abastecimento das populações de baixa renda, será dada prioridade à absorção dos excedentes de produção disponíveis nas áreas prioritárias de Reforma Agrária;

- o INCRA/MIRAD, em ação conjunta com os órgãos competentes, deverá apoiar a estruturação de mecanismos de distribuição de bens essenciais de consumo e insumos, com vistas a assegurar o normal abastecimento dos projetos de assentamento.

4.3 - Política de promoção social

Os programas sociais que complementarão o PNRA são essenciais à implantação e acompanhamento do Programa Básico de Assentamento de Trabalhadores Rurais.

No Programa Básico, serão inseridas ações nas áreas de Saúde e Previdência Social, Educação, Cultura e Extensão Rural. Tais atividades desenvolver-se-ão, com maior ou menor especificidade, por vários órgãos governamentais, visando a assegurar a concretização dos objetivos fixados neste Plano.

a) Ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social

Nos assentamentos a serem implantados, os Ministérios da Previdência e Assistência Social, da Saúde e da Agricultura, em ação conjunta, procurarão instalar postos integrados de previdência e assistência social rural. Neles, serão promovidas as atividades e programas relativos às áreas de previdência e assistência social, assistência médica e de alimentação/nutrição. Com parâmetros na elaboração dos programas serão consideradas as doenças de maior incidência em cada área, campanhas de vacinação, a prática de medicina alternativa e preventiva, questões básicas de alimentação, higiene, cuidados específicos quanto à saúde da mulher, à saúde da criança e doenças da infância, assistência odontológica e educação para a saúde e saneamento.

b) Ações nas áreas de educação, cultura e extensão

O desenvolvimento do projeto educativo-cultural caberá, prioritariamente, aos Ministérios da Educação, da Cultura, do Trabalho e da Agricultura/EMBRATER, e visará:

- à valorização cultural da população mediante uma conscientização e respeito aos bens culturais produzidos em seu meio, e do acesso a outros valores culturais;

- ao acesso à escola pública e gratuita, tanto para as crianças como para os adultos;

- à educação para a cidadania, viabilizando a compreensão da prática social, o conhecimento dos direitos do cidadão o discernimento de questões do trabalho no meio rural;

- à formação profissional, buscando, em conjunto com a comunidade, soluções técnicas apropriadas às atividades dos assentamentos, e a cooperação no trabalho;

- à organização dos trabalhadores rurais assentados, através de incentivo à organização das famílias e de seus componentes, provendo-as de informações necessárias à melhoria do seu nível bem-estar estimulando as formas de associativismo e organização grupal, respeitando-se, sempre, seus interesses, valores e tradições.

c) Ações nas áreas de habitação, saneamento e meio ambiente

A implementação dos programas de habilitação, saneamento e meio ambiente compete, predominantemente, ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.

Poderão ser criados programas habitacionais específicos para as áreas de Reforma Agrária, considerando as especificidades regionais em termos de clima, disponibilidade de matérias-primas e das técnicas de construção locais. Prevê-se, igualmente, a realização de amplo programa de educação sanitária, incluindo programas de saneamento com a utilização prioritária de tecnologias alternativas e de baixo custo. Finalmente, pretende-se estimular todas as formas de difusão, entre a população beneficiária, de informações sobre o uso e manejo adequado dos recursos naturais e prevenção e controle da poluição ambiental.

VI - RECURSOS E FONTES DE FINANCIAMENTO

1 - Projeção dos recursos necessários

Como programa prioritário, é propósito do Governo Federal assegurar, no próximo quadriênio, os recursos necessários à plena consecução das metas estabelecidas neste Plano.

Para estimar as necessidades de recursos, são considerados três categorias, a saber:

- custo da terra nua;

- benfeitoras e ações de redistribuição das terras;

- serviços de apoio.

As duas primeiras compreendem os custos de implantação. A terceira se refere à organização e manutenção dos instrumentos de ação institucional de apoio aos beneficiários, incluindo:

· infra-estrutura básica;

· saúde;

· educação;

· assistência técnica;

· crédito rural.

A estimativa do custo de obtenção da terra nua e das benfeitorias a serem desapropriadas baseou-se nos critérios a seguir explicitados.

1.1 - Custos da terra nua

Inicialmente, considerou-se o valor de mercado da terra nua, por região, tomando por base os dados fornecidos pela Fundação Getúlio Vargas, referentes ao segundo semestre de 1984, atualizados para maio de 1985.

O valor médio de mercado da terra nua foi obtido a partir do preço de venda, por tipo de terra (lavoura, campos, pastagens e matas) ponderado pela participação percentual de cada tipo na composição dos estabelecimentos rurais, de acordo com o Censo Agropecuário de 1980, da FIBGE. Finalmente, o preço de venda das terras de campo foi utilizado como referencial para as terras sem uso e inaproveitáveis.

O custo médio por hectare, com vista à obtenção da terra para fins de redistribuição, foi estimado tomando-se como referência os seguintes pressupostos:

a) foram considerados, em média, 60% do valor de mercado, em decorrência, entre outros, dos seguintes fatores:

· como norma, serão desapropriadas as terras aproveitáveis não exploradas, cujos preços médios por hectare tendem a ser mais reduzidos, em relação à média da região;

· prevê-se, também, que o custo médio da terra dos latifúndios, de desapropriação, seja inferior à média da respectiva região.

b) o percentual de terra a ser obtida via desapropriação deverá ser de 75%, 90%, 95%, 100% e 90%, para as Regiões Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste, respectivamente; o percentual remanescente, para cada região, será obtido mediante utilização de terras públicas;

c) estima-se que haja um incremento de 20% sobre a área efetiva a ser absorvida por família assentada correspondente às ocupações de uso comum, incluindo núcleos residenciais, estradas internas, instalações, obras de irrigação, áreas de lazer e outros.

1.2 - Custos de benfeitorias e ações de redistribuição de terras

O valor das benfeitorias foi obtido a partir do preço da terra nua, aplicando-se a proporção do valor total das benfeitorias (prédios, casas de moradia, instalações, culturas permanentes, reflorestamento etc.) em relação ao valor total das terras, conforme indica o Censo Agropecuário de 1980, da FIBGE.

A distribuição da terra implica custos adicionais de apoio às ações de redistribuição, estimados em Cr$47.319 por hectare, em valores de maio de 1985, de conformidade com dados obtidos do Projeto Nordeste.

1.3 - Serviços de apoio

Os custos com saúde e educação foram estimados com base em dados do Projeto Polonoroeste recentemente financiado pelo Banco Mundial (Relatório de Avaliação nº 4424/BR).

Os custos de infra-estrutura básica foram estimados com base em dados de Projetos de Assentamento do INCRA e compreendem dispêndios com estradas de acesso, habitação, armazém etc.

Os custos com assistência técnica foram estimados com base em dados do Sistema EMBRATER.

O cálculo dos recursos necessários para cobertura dos financiamentos aos beneficiários baseia-se - em cruzeiros de maio de 1985 - em dados do Projeto Nordeste, a seguir discriminados:

a) o montante médio estimado de crédito de investimento, por família, será de Cr$ 12.450.000, desembolsável em 3 parcelas anuais, com carência de 3 anos para fins de amortização;

b) o montante médio estimado de crédito de custeio, por família, será de Cr$ n2.026.860, com prazo máximo de reembolso de um ano; admite-se que o mutuário possa contar com novo crédito de custeio nos anos subseqüentes, embora não haja necessidade de recursos adicionais, face à previsão de retorno dos recursos decorrentes da operação anteriormente contratada.

Tomando-se como referência os elementos já especificados, pode-se discriminar os custos estimados de implantação (Tabela 5) e dos serviços de apoio, por família beneficiária (Tabela 6). Esses dois valores não podem nem devem ser somados. Os custos de implantação representam as estimativas de dispêndios efetivos para se assentar uma família, parte dos quais será paga em Títulos da Dívida Agrária (indenização da terra nua) e o restante mediante desembolso efetivo (benfeitorias e redistribuição). Esses custos estão discriminados por Regiões e correspondem, na verdade, aos dispêndios da execução da Reforma Agrária.

Os custos dos Serviços de Apoio não são inerentes ao processo de Reforma Agrária e representam a aplicação dos instrumentos de ação institucional nas áreas prioritárias, normalmente proporcionados pelo Poder Público.

TABELA 5 - Custos de implantação por família assentada

em Cr$ de maio de 1985

REGIÕES	% FAMÍLIAS A ASSENTAR	CUSTO POR FAMÍLIA
		TERRA NUA	BENFEITORIAS E AÇÃO DE REDISTRIBUIÇÃO	TOTAL
NORTE	10	11.128.234	6.984.390	18.112.624
NORDESTE	45	11.864.136	7.372.105	19.236.241
SUDESTE	20	33.117.526	10.743.586	43.861.112
SUL	10	42.634.346	10.021.104	52.655.450
CENTRO-OESTE	15	36.428.062	5.701.134	42.129.196
MÉDIA PONDERADA	100	22.802.834	8.021.884	30.824.718
PORCENTAGENS	-	74,0	26,0	100

FONTE: INCRA, 1985

TABELA 6 - Custos dos serviços de apoio, por família e por ano

em Cr$ de maio de 1985

DISCRIMINAÇÃO	ANOS DE ASSENTAMENTO
	1	2	3	4
Infra-estrutura básica	4.005.00
Saúde	802.332	492.466	492.466	492.466
Educação	486.932	177.066	177.066	177.066
Assistência Técnica	407.550	251.490	228.627	201.192
Crédito Rural	6.176.860	4.150.000	4.150.000	-
TOTAL	11.878.674	5.071.022	5.048.159	870.724

FONTE: Estimativa do INCRA, Projetos Polonoroeste e Nordeste e EMBRATER

É preciso ressaltar que os valores apresentados na Tabela 5, referentes aos custos de implantação dos assentamentos nas várias regiões do País, são apenas estimativas médias, ou seja, os custos reais de implantação só poderão ser calculados quando da realização dos projetos específicos. Todavia, existem razões para se esperar que tais custos - em bom número de projetos - serão inferiores à média estimada anteriormente.

Com base nos dados constantes das Tabelas 5 e 6, assinalam-se os seguintes aspectos:

· o custo médio estimado de implantação, por família, é de Cr$30.824.718;

· esse custo está em consonância com os Parâmetros internacionais;

· 100% dos custos de implantação (Cr$30.824.718/família) e a parcela correspondente à infra-estrutura básica (Cr$4.005.000/família), serão ressarcidos pelos beneficiários, a longo prazo;

· a parcela correspondente à terra nua (Cr$22.802.834/família), será paga em Títulos da Dívida Agrária;

· No custo total dos serviços de apoio, somente a parcela de Cr$4.386.719, representando 19,2%, correspondentes aos serviços de saúde, educação e assistência técnica, será aplicada a fundo perdido;

· a parcela de crédito, no montante médio de Cr$14.476.860/família, com desembolso previsto para três anos, é reembolsável.

Tendo em vista a meta global de assentamento de 1.400.000 famílias, previstas neste PNRA, o limite de dotação, para cobertura dos custos de implantação, em milhões de cruzeiros, em valores de maio de 1985, é de Cr$43.154.605,2 assim distribuído:

· indenização da terra nua.........................................................................Cr$31.923.967,6

· indenização de benfeitorias e dispêndios em ações de redistribuição..........Cr$11.230.637,6

De outra parte, no mesmo quadriênio, os limites de dotação previstos para os serviços de apoio, em valores de maio de 1985 e em milhões de cruzeiros, são os seguintes:

a) saúde - Cr$ 1.861.963,8

b) educação - Cr$ 947.303,7

c) assistência técnica - Cr$ 927.971,8

d) crédito rural - Cr$14.250.104,0

e) infra-estrutura básica - Cr$ 5.607.000,0

2 - Fontes de financiamento

Com vistas a assegurar os recursos financeiros na forma e volume necessários, adotar-se-ão as seguintes diretrizes:

a) o PROTERRA/FUNTERRA, na obtenção de terras, conferirá prioridade às desapropriações;

b) os órgãos envolvidos na execução da Reforma Agrária procurarão alocar, nos respectivos orçamentos, os recursos indispensáveis à consecução das metas aqui estabelecidas, consoante com a prioridade conferida ao Programa pelo 1º PND da Nova República.

c) o MIRAD/INCRA desenvolverá ações junto aos órgãos competentes visando à implantação e operacionalização do Fundo Nacional de Reforma Agrária, a que se refere o artigo 27 do Estatuto da Terra.

Em ação conjunta MIRAD/Ministério da Fazenda, serão atualizados os procedimentos para emissão de Títulos da Dívida Agrária e adotadas as demais medidas pertinentes, de forma a assegurar, tempestivamente, as indenizações decorrentes dos processos desapropriatórios para fins de Reforma Agrária.

O MIRAD deverá ajustar com os demais Ministérios a inclusão de recursos em volume compatível com as responsabilidades a serem assumidas em cada órgão na execução dos Planos Regionais. Igualmente, serão feitas gestões junto ao governos estaduais visando ao comprometimento de recursos assegurando uma parcela substancial dos custos de operacionalização dos serviços de saúde, educação e assistência técnica, bem como da indenização das benfeitorias no processo desapropriatório.

3 - Distribuição dos recursos

Em função das respectivas metas estabelecidas para cada região, apresentam-se nas tabelas 7 e 8 os limites de dotação por regiões e Estados, os quais servirão de base à formulação dos Planos Regionais, em observância ao disposto no inciso V, art. 34 do Estatuto da Terra.

TABELA 7 - PNRA - Limites de dotação para 1.400.000 famílias por grandes regiões

Cr$ bilhões, em valores de maio/85

REGIÕES	IMPLANTAÇÃO	SERVIÇOS DE APOIO
		SAÚDE, EDUCAÇÃO, ASSISTÊNCIA TÉCNICA	INFRA-ESTRUTURA BÁSICA	CRÉDITO RURAL
NORTE	2.535,8	373,9	560,7	1.425,0
NORDESTE	12.118,8	1.682,7	2.523,1	6.412,6
SUDESTE	12.281,1	747,8	1.121,4	2.850,0
SUL	7.371,8	373,9	560,7	1.425,0
CENTRO-OESTE	8.847,1	560,9	841,1	2.137,5
BRASIL	43.154,6	3.739,2	5.607,0	14.250,1

FONTE: INCRA, 1985

TABELA 8 - PNRA - Distribuição dos limites de dotação para 1.400.000 famílias por Estados.

Cr$ bilhões, em valores de maio/85

ESTADOS	IMPLANTAÇÃO	SERVIÇOS DE APOIO
		SAÚDE, EDUCAÇÃO, ASSIST.TÉCNICA	INFRA-ESTRUTURA BÁSICA	CRÉDITO RURAL
Rondônia	385,5	56,8	85,2	216,6
Acre	149,6	22,1	33,1	84,1
Amazonas	560,4	82,6	123,9	314,9
Roraima	58,3	8,6	12,9	32,8
Pará	1.361,7	200,8	301,1	765,2
Amapá	20,3	3,0	4,5	11,4
Maranhão	2.290,5	318,0	476,9	1.212,0
Piauí	1.926,9	267,6	401,2	1.019,6
Ceará	957,4	132,9	199,3	506,6
R. G. do Norte	460,5	63,9	95,9	243,7
Paraíba	399,9	55,6	83,3	211,6
Pernambuco	605,9	84,1	126,1	320,7
Alagoas	218,1	30,3	45,4	115,4
Sergipe	230,3	32,0	47,9	121,8
Bahia	5.029,3	698,3	1.047,1	2.661,2
Minas Gerais	6.066,9	369,4	554,0	1.407,9
Espírito Santo	822,8	50,1	75,1	190,9
Rio de Janeiro	700,0	42,6	63,9	162,5
São Paulo	4.691,4	285,7	428,4	1.088,7
Paraná	4.098,7	207,9	311,8	792,3
Santa Catarina	1.422,8	72,2	108,2	275,0
R. G. do Sul	1.850,3	93,8	140,7	357,7
Mato Grosso	1.760,6	111,6	167,4	425,4
Mato G. do Sul	1.734,0	109,9	164,8	418,9
Goiás	5.290,6	335,5	503,0	1.278,2
Distrito Federal	61,9	3,9	5,9	15,0
Brasil	43.154,6	3.739,2	5.607,0	14.250,1

FONTE: INCRA, 1985

4 - Discriminação da demanda de recursos e fontes de financiamento para 1985/86

Definida a meta de se propiciar acesso à terra a 150.000 famílias no período de 1985/86, a previsão de recursos para implantação, em valores de maio de 1985, em milhões de cruzeiros, é de Cr$4.623.707,7, assim distribuídos:

· indenização da terra nua..........................................................................Cr$3.420.425,1

· indenização de benfeitorias e ações de redistribuição.................................Cr$1.203.282,6

De outra parte, os serviços de apoio, no biênio 1985/86, demandarão os seguintes montantes de recursos, em valores de maio de 1985, em milhões de cruzeiros:

· saúde - Cr$120.349,8

· educação - Cr$ 73.039,7

· assistência técnica - Cr$ 61.132,4

· crédito rural - Cr$926.529,0

· infra-estrutura básica - Cr$600.750,0

Considerando-se os recursos incluídos na proposta orçamentária da União para 1986, os acordos, contratos e convênios firmados e os ajustes realizados, ou em curso, com os demais órgãos federais e com os Governos Estaduais, a forma de financiamento do processo de Reforma Agrária, no biênio 1985/86, está indicada na Tabela 9.

Assinala-se que, dos custos de implantação no biênio 1985/86, no montante estimado de Cr$4.623.707,7 milhões, os quais representam os dispêndios reais com o programa da Reforma Agrária, o desembolso previsto em moeda será de Cr$1.203.282,6 milhões, eqüivalendo a 26,0% do total estimado.

De outra parte, constata-se que o custo médio de implantação por família, corresponde a 5.900,80 dólares, cujo valor é muito inferior aos custos de geração de um emprego nos demais setores da economia.

	DESTINAÇÃO DE RECURSOS
	Implantação (1)		Serviço de Apoio (2)
FONTES	Terra Nua	Benfei-torias e outros (4)	Saúde (3)	Educação (3)	Assistên-cia Técnica (3)	Crédito Rural (3)	Infra-estru-tura Básica (1)	TOTAL
1 - TDAs	3.245,4							3.245,4
2 - Finsocial/MIRAD		533,3						533,3
3 - Ordinários/INCRA		33,8						33,8
4 - PIN/Proterra		66,6						66,6
5 - Projeto Proterra/BIRD (2)	175,0	569,6						144,6
6 - Governo Federal/ MLC/Outros				73,0				73,0
7 - Governo Federal/ MLC/Outros			120,3					120,3
8 - Governo Federal/Minagre/Outros					161,1			61,1
9 - Sistema Financeiro Nacional						926,5		926,5
10 - Governo Federal/MINTER/Outros							600,7	600,7
TOTAIS	3.420,4	1.203,3	120,3	75,0	61,1	926,5	600,7	6.405,3

FONTE: INCRA 1985

(1) - Retornável a longo prazo

(2) - Recursos oriundos do segmento fundiário do Projeto Nordeste, cuja fontes são: PIN/Proterra, Finsocial e BIRD. A participação do Baco Mundial se restringirá ao financiamento das ações de apoio à redistribuição de terras.

(3) - No que diz respeito ao Nordeste, o financiamento será feito, preferencialmente, através de Programa de Apoio do Pequeno Produtor do Projeto Nordeste.

(4) - Compreende a indenização de benfeitorias e apoio às ações de redistribuição de terras.

(5) - Os gastos com saúde, educação e assistência técnica serão a fundo perdido.

Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985

Aprova o plano nacional de reforma agrária - PNRA, e, da outras providências.

(PUBLICADO NO DIÁRIO OFICIAL DE 11 DE OUTUBRO DE 1985 - SEÇAO I)

Art. 1º