Jurisprudência TSE 060185903 de 09 de novembro de 2021
Publicado por Tribunal Superior Eleitoral
Relator(a)
Min. Sergio Silveira Banhos
Data de Julgamento
21/10/2021
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, julgou desaprovadas as contas do Diretório Nacional do Cidadania, referentes ao exercício financeiro de 2016, com determinações, nos termos do voto do Relator. Votaram com o Relator os Ministros Carlos Horbach, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Luis Felipe Salomão, Mauro Campbell Marques e Luís Roberto Barroso (Presidente). Composição: Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente), Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Luis Felipe Salomão, Mauro Campbell Marques, Sérgio Banhos e Carlos Horbach.
Ementa
PRESTAÇÃO DE CONTAS. DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO CIDADANIA. EXERCÍCIO DE 2016. DESAPROVAÇÃO. SÍNTESE DO CASO 1. Trata–se de prestação de contas do Diretório Nacional do Partido CIDADANIA referente ao exercício financeiro de 2016, apresentada em 2.5.2017, com sugestões da Assessoria de Contas Eleitorais e Partidárias e do Ministério Público no sentido da desaprovação das contas. 2. Durante a tramitação do feito, o Ministério Público Eleitoral requereu a aplicação do novo rito da Res.–TSE 23.604, bem como o encaminhamento dos autos à Asepa para exame das contas da fundação ligada ao partido. QUESTÕES PRÉVIAS 3. O Ministério Público Eleitoral suscitou questão de ordem, pela qual pretende o encaminhamento dos autos ao Tribunal de Contas da União para fiscalização dos recursos repassados pela agremiação à Fundação Astrojildo Pereira. 4. Este Tribunal, no julgamento da questão de ordem na Prestação de Contas 192–65, fixou a tese, que valerá a partir do exercício financeiro de 2021, no sentido de que a Justiça Eleitoral é competente para processar e julgar as contas anuais das fundações vinculadas aos partidos políticos envolvendo a aplicação de verbas do Fundo Partidário. 5. No julgamento do Agravo Regimental na Prestação de Contas 261–34, rel. Min. Edson Fachin, DJE de 4.3.2020, assentou–se que "não prospera a tese de que a fiscalização das fundações vinculadas às legendas caberia ao Tribunal de Contas da União, nos termos do disposto no art. 71, II, da Constituição Federal. O referido dispositivo constitucional prevê expressamente que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e responsáveis por recursos públicos da 'administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal'", e, na espécie, a fundação instituída pela legenda é pessoa jurídica de direito privado, cuja opção legislativa de fiscalização tem fundamento no art. 66 do Código Civil, que estabelece a competência do Ministério Público Estadual. ANÁLISE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS 6. Após o exame técnico e a análise dos documentos juntados pela agremiação, permaneceram as seguintes irregularidades: I – movimentação financeira a título de bloqueios e desbloqueios judiciais pelo Sistema Bacen–Jud sem a apresentação de justificativas: R$ 11.902,32; II – gastos irregulares com pessoal, consistentes no pagamento de salários a empregado que mantém vínculo com órgão federal, em incompatibilidade de horários: R$ 58.409,25; III – despesas com aluguel, sem a demonstração de vínculo com as atividades do partido (art. 18 da Res.–TSE 23.464): R$ 44.000,00; IV – ausência de comprovação de gastos com combustível, mediante a apresentação de documentos fiscais e recibos com descrição genérica: R$ 36.000,00; V – não comprovação de despesas com consultoria, em razão da ausência de notas fiscais ou de outros documentos para comprovar a regularidade dos gastos: R$ 35.000,00; VI – gastos irregulares com eventos, diante da apresentação de notas fiscais genéricas, em ofensa ao art. 18 da Res.–TSE 23.464: R$ 5.697,60; VII – despesas com passagens aéreas e hospedagem, mediante apresentação de documentação insuficiente, além do que, notadamente, sem comprovação da finalidade partidária: R$ 579.358,15; VIII – gastos não comprovados com publicidade, em virtude da descrição genérica nas notas fiscais e da ausência de outros documentos para comprovar a lisura da contratação de empresa que tem, como sócio, dirigente do partido: R$ 461.400,00; IX – não comprovação de despesas com serviços editoriais por meio da apresentação de notas fiscais sem especificação: R$ 247.394,87; X – despesas não comprovadas com produção de materiais, mediante a juntada de documentos fiscais com descrição genérica: R$ 376.823,30; XI – gastos irregulares com serviços jurídicos, mediante a apresentação de nota fiscal genérica e sem vinculação com o contrato de prestação de serviço colacionado aos autos: R$ 50.000,00; XII – despesas com itens diversos, por meio de notas fiscais sem a descrição condizente com as atividades partidárias: R$ 99.625,95; XIII – pagamentos realizados a título de juros e multas, em ofensa ao art. 44 da Lei 9.096/95; XIV – repasses irregulares da conta do Fundo Partidário (400.399–3) para a Conta de Outros Recursos (400.400–0): R$ 5.590,13; XV – não aplicação dos recursos com destinação ao incentivo da participação da mulher na política, previsto no inciso V do art. 44 da Lei 9.096/95: R$ 217.576,80. 7. Por se tratar de prestação de contas do exercício de 2016, é aplicável, quanto às irregularidades evidenciadas na espécie, a Res.–TSE 23.464, consoante preconiza o art. 65, § 3º, III, das Res.–TSE 23.464 e 23.546. Valores bloqueados, sem justificativa 8. Constatou–se movimentação financeira a título de bloqueios e desbloqueios judiciais pelo Sistema Bacen–Jud no montante de R$ 11.902,32, sem informações, notas explicativas ou documentação comprobatória que identificassem e esclarecessem a origem das ações judiciais referentes aos bloqueios, nem quais as providências adotadas pelo partido para recuperação do valor bloqueado. Irregularidade de gastos com pessoal 9. Em consulta às folhas de pagamento e à Relação Anual de Informações Sociais (Rais), verificou–se que um funcionário do partido também tinha vínculo empregatício com outro órgão federal. Comparando as jornadas de trabalho que os funcionários deveriam cumprir, observou–se incompatibilidade de horários, sendo inviável a execução concomitante dos trabalhos. 10. Esta Corte, no julgamento da PC 238–59, de relatoria da Min. Rosa Weber, DJE de 15.6.2018, concluiu pela irregularidade do pagamento de funcionário que acumulava as atribuições de designer gráfico no partido com cargo público junto à Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, haja vista a incompatibilidade de horários entre as funções. 11. Constata–se a irregularidade do pagamento, haja vista a incompatibilidade entre as jornadas de trabalho do funcionário no partido e na Câmara dos Deputados, além da ausência de comprovação da execução dos serviços e da falta de esclarecimentos por parte da agremiação. Despesas com aluguel 12. Apresentou–se apenas comprovante de pagamento e boleto com a descrição "Aluguel do apto. 623 Mercure" (ID 42012238, fls. 5–6), sem contrato de aluguel do imóvel ou qualquer outra documentação suporte que pudesse comprovar a efetiva despesa e o seu vínculo com as atividades do partido. Gastos com combustível 13. Foram indicadas despesas com combustível mediante a apresentação de notas fiscais em valor global e sem os cupons individuais de cada abastecimento, o que inviabilizou a aferição da regularidade da despesa. Despesas com consultoria 14. Em relação à maior parte das despesas com consultoria apontadas como irregulares pelo órgão técnico, o partido apresentou as notas fiscais sem emendas ou rasuras, com a data da emissão, o valor da operação, a identificação do emitente e do destinatário e a descrição dos serviços prestados, que são condizentes com as atividades partidárias, em atenção ao disposto no art. 18 da Res.–TSE 23.464. 15. Mantém–se como irregular somente as despesas cujos documentos fiscais não foram apresentados, à míngua de outros elementos comprobatórios da efetiva execução dos serviços. Gastos com eventos 16. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que a comprovação da prestação dos serviços ocorre por meio da discriminação nos documentos fiscais, com a demonstração de que tais serviços são vinculados à atividade partidária, conforme decidido por este Tribunal no julgamento da PC 190–95, relativa ao exercício financeiro de 2015 (PC–PP 190–95, rel. Min. Tarcísio Vieira de Carvalho neto, DJE de 12.3.2021). 17. Seguindo a diretriz jurisprudencial e os termos da norma, constatou–se que algumas notas fiscais apresentadas não descrevem a prestação de serviços relacionados aos interesses do partido, nem foram apresentados outros elementos que demonstrassem o vínculo dos eventos com as atividades partidárias, razão pela qual devem ser glosadas. Despesas com passagens aéreas e hospedagem 18. A Res.–TSE 23.464, que rege as prestações de contas do exercício de 2016, estabelece, no seu art. 18, § 7º, II, que a comprovação dos gastos com passagens aéreas deve ser feita por meio da apresentação de fatura ou duplicata emitida por agência de viagem, quando for o caso, desde que informados os beneficiários, as datas e os itinerários, sendo vedada a exigência de apresentação de qualquer outro documento para esse fim, conforme disposto no § 10 do art. 37 da Lei 9.096/95, com redação alterada pela Lei 13.165. Em relação aos gastos com hospedagem, a comprovação dar–se–á por meio de nota fiscal emitida pelo estabelecimento com a identificação do hóspede, nos termos do inciso III do mesmo dispositivo. 19. Além da indicada prova material da realização das despesas de passagens e hospedagem, também deve restar provada a respectiva finalidade partidária, reputando que o art. 44 da Lei 9.096/95 estabelece que a utilização do fundo no âmbito das legendas deve ocorrer mediante atendimento dessa vinculação específica, o que igualmente é exigido pelo art. 35, II e § 2º, da Res.–TSE 23.464. Precedentes. 20. A fim de comprovar as despesas com passagens aéreas, foram apresentadas faturas emitidas pela agência de viagem contendo: i) data da emissão e da viagem; ii) o nome da companhia aérea; iii) o número do ticket ou código; iv) o nome do passageiro; v) o trecho por meio das siglas do aeroporto; vi) o valor individualizado da tarifa e das taxas; vii) total pago por passagem, o que atende à exigência descrita no disposto no § 7º do art. 18 da Res.–TSE 23.464. 21. O partido não apresentou documentos aptos a comprovar a motivação das viagens realizadas, não tendo sequer esclarecido qual o vínculo entre os passageiros e o partido. Assim, a vinculação partidária dos gastos com passagens aéreas não foi demonstrada, devendo ser mantida a glosa. 22. Quanto aos gastos com hospedagem, constatou–se a irregularidade da despesa em relação aos casos em que foram apresentadas somente as faturas, sem a apresentação de documentos fiscais descritivos, o que não atende às exigências legais. Ademais, verifica–se que, assim como observado em relação às passagens aéreas, a agremiação não apresentou nenhum documento que comprovasse a vinculação das despesas de hospedagem às atividades partidárias, razão pela qual tais gastos devem ser glosados. Despesas com pesquisas 23. Esta Corte já decidiu que "A ausência de registro de funcionários é situação que não pode ser atribuída à grei nem servir para penalizá–la com a devolução dos valores contratados ao Erário. Eventual ilícito relativo às empresas contratadas não seriam fatos apuráveis em sede de prestação de contas. Nesse sentido: PC nº 227–30, rel. Min. Admar Gonzaga, DJE de 5.4.2018, e PC 229–97, de minha relatoria, DJE de 19.4.2018" (PC 190–95, rel. Min. Tarcísio Vieira de Carvalho Neto, DJE 12.3.2021). 24. Foram apresentadas notas fiscais com a discriminação dos serviços prestados, o que demonstra a regularidade da despesa, nos termos do art. 18 da Res. 23.464, segundo o qual "a comprovação dos gastos deve ser realizada por meio de documento fiscal idôneo, sem emendas ou rasuras, devendo conter a data de emissão, a descrição detalhada, o valor da operação e a identificação do emitente e do destinatário ou dos contraentes pelo nome ou razão social, CPF ou CNPJ e endereço". 25. Ainda que não tenham sido apresentados os respectivos contratos, o partido juntou as notas fiscais sem emendas ou rasuras, com a data da emissão, o valor da operação, a identificação do emitente e do destinatário e a descrição dos serviços, que são condizentes com as atividades partidárias. Gastos com publicidade 26. "Quanto à ausência de empregados na RAIS, esta Corte Superior fixou o entendimento de que tal circunstância não caracteriza irregularidade contábil que deva ser analisada no processo de prestação de contas, de modo que supostos ilícitos de natureza diversa devem ser apurados em âmbito próprio" (PC 139–84, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJE de 27.4.2021). 27. Notas fiscais genéricas, sem a descrição do serviço prestado, condizente com as atividades partidárias, não são aptas a demonstrar a regularidade da despesa. 28. Embora esta Corte afaste a presunção de irregularidade na contratação de empresa da qual seja sócio algum dirigente ou membro do partido, é necessário exigir maior transparência na execução dos serviços prestados, de forma a afastar qualquer tipo de mácula decorrente da contratação, haja vista o dispêndio de recursos públicos para tal fim. 29. No caso dos autos, embora tenham sido apresentadas as notas fiscais com a descrição dos serviços de "produção e de difusão de conteúdo relacionado as atividades do partido para apresentações presenciais e on–line", além da produção de conteúdos audiovisuais, emitidas pela Empresa Marangatu Serviços de Produções Ltda – cuja sócia é integrante da agremiação –, o partido não adotou nenhuma providência no sentido de demonstrar a transparência dos gastos, mediante a apresentação de outros elementos que comprovassem a efetiva execução dos serviços. Serviços contábeis 30. Embora o partido não tenha apresentado os contratos firmados, constam as notas fiscais idôneas, legíveis, com a descrição do serviço prestado, compatível com o objeto social das empresas e aptas para revelar a sua vinculação às atividades partidárias, com todos os dados preconizados no art. 18 da Res.–TSE 23.432. Serviços editoriais 31. "Consideram–se não comprovadas as despesas cujos documentos fiscais ou recibos, em razão dos termos genéricos em que redigidos, não permitem identificar a que se refere especificamente o pagamento realizado, bem como sua vinculação a atividades partidárias". (PC 290–21, rel. Luís Roberto Barroso, DJE 21.6.2019). 32. O partido não apresentou outros documentos para comprovar a regularidade da despesa, mas somente os documentos fiscais sem a necessária especificação dos serviços prestados, o que não atende às exigências da norma. Despesas com produção de materiais 33. Persistem as irregularidades detectadas pela unidade técnica, em razão de os documentos fiscais conterem descrição genérica, inviabilizando a verificação do vínculo com as atividades partidárias. Gastos com serviços jurídicos 34. Na nota fiscal emitida consta apenas a descrição genérica "honorários advocatícios", sem especificar os serviços prestados, não tendo sido apresentados outros documentos hábeis a demonstrar a efetiva prestação dos serviços em prol do partido. 35. Com relação ao contrato de prestação de serviços juntado, os termos da avença não condizem com o teor da nota fiscal apresentada, havendo divergências quanto ao valor e o período da contratação. Despesas diversas 36. Segundo a orientação desta Corte, "a apresentação de documento fiscal é a regra, e os demais meios de provas são alternativos, razão por que a documentação complementar pode servir como meio de prova e confirmação da regularidade da despesa" (PC 190–95, rel. Min. Tarcísio Vieira de Carvalho Neto, DJE de 12.3.2021). 37. Consideram–se regulares os gastos comprovados por meio da apresentação de documentos fiscais detalhados, contendo a descrição dos serviços condizentes com as atividades do partido, sem emendas ou rasuras, nem indícios de superfaturamento ou de má–fé. Pagamento de juros, multas e encargos com recursos do Fundo Partidário 38. "A jurisprudência desta Corte pacificou o entendimento de que juros, multas e encargos não são despesas autorizadas pelo art. 44 da Lei nº 9.096/1995, razão pela qual não podem ser pagos com recursos do Fundo Partidário. Precedentes" (PC 298–95, rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJE de 9.5.2019). Repasses irregulares da conta do Fundo Partidário (400.399–3) para a Conta de Outros Recursos (400.400–0) 39. A agremiação realizou transferências da conta do Fundo Partidários para a conta de Outros Recursos, sem apresentar qualquer nota explicativa ou motivação para a movimentação financeira desses recursos fora de seu escopo de aplicação, em descumprimento ao disposto nos arts. 44 da Lei 9.096/95 c.c. o art. 17, § 1º, da Res.–TSE 23.464. Insuficiência de aplicação de recursos do Fundo Partidário no incentivo à participação da mulher 40. A não aplicação de recursos do Fundo Partidário na finalidade vinculada no art. 44, V, da Lei 9.096/95 consubstancia irregularidade grave que compromete a lisura das contas. 41. Por se tratar de irregularidade com recursos do Fundo Partidário, deve ser agrupada com os demais apontamentos referentes ao uso indevido desses recursos (PC 267–46, rel. Min. Luciana Lóssio, DJE de 8.6.2017). 42. Segundo esta Corte consignou no julgamento da PC 0601849–56, rel. Min. Tarcísio Vieira de Carvalho, "no que se refere aos arts. 55–A e 55–B da Lei nº 9.096/95, tais dispositivos não têm o condão de isentar a grei das sanções pelo descumprimento do art. 44, V, da Lei nº 9.096/95, porquanto o partido não comprovou, na espécie, que os recursos tidos por não utilizados no programa de incentivo à participação da mulher na política em 2016 foram destinados para financiar candidaturas femininas até as eleições de 2020". Nessa linha: ED–PC 312–79/DF, Rel. Min. Edson Fachin, DJE de 26.8.2019". Outros recursos. Irregularidade sujeita ao recolhimento ao Tesouro Nacional 43. Quanto à doação de pessoas físicas, no valor de R$ 14,99, identificou–se no Demonstrativo de Doações Financeiras Recebidas a informação de que foi efetuado um crédito no Banco do Brasil, Conta–Corrente 400.400–0, Agência 3596–3, em 27.10.2016, por Claudinei Monteiro dos Santos. Todavia, não há dados sobre o número do recibo de doação, tampouco do CPF do doador. Já quanto às contribuições de filiados, no valor de R$ 330.676,41, o Demonstrativo de Contribuições Recebidas foi apresentado em branco, o que inviabilizou a identificação da origem das receitas. O valor de R$ 303.691,04 deve ser recolhido ao Tesouro Nacional, a teor do art. 14 da Res.–TSE 23.464. CONCLUSÃO 44. Tendo em vista que as irregularidades constatadas, em seu conjunto, comprometeram o ajuste contábil, perfazendo 13,95% do total de recursos do Fundo Partidário recebidos no ano de 2016, as contas devem ser desaprovadas. 45. A desaprovação das contas partidárias acarretava a sanção de suspensão de cotas futuras do Fundo Partidário, e, com o advento da Lei 13.165/2015, a rejeição das contas passou a implicar "exclusivamente a sanção de devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20% (vinte por cento)" (art. 37 da Lei n.º 9.096/1995, alterado pela Lei n.º 13.165/2015). 46. No julgamento das PCs 0601752–56 e 0601858–18, DJE de 3.8.2020, prevaleceu a compreensão externada no voto do Ministro Luís Roberto Barroso, no sentido de que a interpretação lógica e sistemática do atual teor do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos impõe que seja diferenciada a medida de recomposição do erário, que não apresenta caráter sancionador, e da multa, esta sim, reprimenda aplicável em decorrência da rejeição das contas e apenas esta passível de desconto dos futuros repasses do Fundo Partidário. Precedentes: PC 06001849–56, rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, j. em 6.5.2021; PC 0600237–15, rel. Min. Sérgio Banhos, j. em 18.3.2021. 47. Na linha do voto condutor no indigitado leading case acerca dessa questão em específico, extrai–se que, sob nenhuma hipótese e com base em interpretação constitucional, poderia se admitir que o partido, ao não aplicar devidamente recursos públicos, pudesse recompor os valores irregulares ao erário mediante simples decote nas futuras receitas oriundas do Fundo Partidário, independentemente do cumprimento da reprimenda pecuniária. 48. A devolução de valores tidos por irregulares diz respeito à recomposição dos cofres, não se tratando de sanção, mas obrigação resultante das glosas apuradas na prestação de contas e resultantes da não aplicação do dinheiro público nas finalidades previstas no art. 44 da Lei 9.096/95, o que deve ser providenciado pelo próprio partido, com recursos próprios, conforme sempre se norteou a jurisprudência desta Corte Superior, orientação que deve ser mantida mesmo com o advento da Lei 13.165/2015. 49. Igualmente como decidido nas PCs 0601752–56 e 0601858–18, DJE de 3.8.2020, o montante irregular a ser reputado para fixação da multa do art. 37, § 3º, da Lei 9.096/95, com redação dada pela Lei 13.165/2015, não abrangerá a falha de insuficiência na aplicação recursos do fundo partidário no incentivo à participação da mulher, por haver sanção específica prevista na legislação (art. 44, 5º, da Lei dos Partidos Políticos) e a fim de não se incorrer em bis in idem. 50. A sanção pecuniária deve ser fixada em 15% do montante irregular integral no caso em exame, reputando a regra norteadora do art. 37, caput, da Lei 9.096/95 (com redação dada pela Lei 13.165/2015) e primando pelo caráter pedagógico da penalidade, levando–se em conta, assim, o elevado percentual irregular apurado (13,95% do total de receitas do Fundo Partidário no respectivo exercício), a existência de diversas irregularidades (algumas de valores expressivos), bem como ao menos uma falha grave consistente em gastos irregulares com pessoal consistentes no pagamento de salários a empregado que mantém vínculo com órgão federal, em incompatibilidade de horários. 51. Acresça–se, ainda, como critérios à dosimetria em tela a parcela média recebida em 2016 e, ainda, aquela auferida atualmente no exercício de 2021, ponderando–se, afinal, que a importância total das glosas na prestação de contas em análise correspondeu a mais de uma parcela média mensal de 2016, razão pela qual a penalidade fixada de 15% do montante irregular total corresponderá a aproximados 22,5% da receita mensal pública auferida hoje pela agremiação, revelando–se, portanto, proporcional e razoável. Questão de ordem rejeitada. Prestação de contas desaprovada, com determinações.