Jurisprudência TSE 060182613 de 11 de maio de 2022
Publicado por Tribunal Superior Eleitoral
Relator(a)
Min. Sergio Silveira Banhos
Data de Julgamento
07/04/2022
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, julgou desaprovadas as contas do Partido Republicano da Ordem Social (PROS) Nacional, referentes ao exercício financeiro de 2016, impondo¿lhe determinações, nos termos do voto reajustado do Relator. Votaram com o Relator os Ministros Carlos Horbach, Alexandre de Moraes, Ricardo Lewandowski, Mauro Campbell Marques, Benedito Gonçalves e Edson Fachin (Presidente).Composição: Ministros Edson Fachin (Presidente), Alexandre de Moraes, Ricardo Lewandowski, Mauro Campbell Marques, Benedito Gonçalves, Sérgio Banhos e Carlos Horbach.
Ementa
PRESTAÇÃO DE CONTAS. DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO REPUBLICANO DA ORDEM SOCIAL – PROS. EXERCÍCIO DE 2016. DESAPROVAÇÃO.SÍNTESE DO CASO1. Trata–se de prestação de contas do Diretório Nacional do Partido Republicano da Ordem Social – PROS, referente ao exercício financeiro de 2016, apresentada em 28.4.2017, com sugestões da Assessoria de Exame de Contas Eleitorais e Partidárias e do Ministério Público no sentido da sua desaprovação.2. O Ministério Público Eleitoral defende o encaminhamento dos autos ao Tribunal de Contas da União para fiscalização dos recursos repassados pela agremiação à Fundação da Ordem Social.3. Este Tribunal, no julgamento da Questão de Ordem na Prestação de Contas 192–65, fixou a tese, que valerá a partir do exercício financeiro de 2021, no sentido de que a Justiça Eleitoral é competente para processar e julgar as contas anuais das fundações vinculadas aos partidos políticos envolvendo a aplicação de verbas do Fundo Partidário.4. No julgamento do Agravo Regimental na Prestação de Contas 261–34, rel. Min. Edson Fachin, DJE de 4.3.2020, assentou–se que "não prospera a tese de que a fiscalização das fundações vinculadas às legendas caberia ao Tribunal de Contas da União, nos termos do disposto no art. 71, II, da Constituição Federal. O referido dispositivo constitucional prevê expressamente que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e responsáveis por recursos públicos da ¿administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal'", e, na espécie, a fundação instituída pela legenda é pessoa jurídica de direito privado, cuja opção legislativa de fiscalização tem fundamento no art. 66 do Código Civil, que estabelece a competência do Ministério Público Estadual.ANÁLISE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS5. Após o exame técnico e a análise dos documentos juntados pela agremiação, permaneceram as seguintes irregularidades, de forma agrupada:I – Recebimento de recursos de origem não identificada: R$ 404.153,70;II – Ausência de documentação comprobatória e outros documentos complementares: R$ 13.299.986,96; eIII – Insuficiência na aplicação de recursos do Fundo Partidário no incentivo à participação da Mulher: R$ 699.848,82.6. Por se tratar de prestação de contas do exercício de 2016, é aplicável, quanto às irregularidades evidenciadas na espécie, a Res.–TSE 23.464, consoante preconiza o art. 65, § 3º, III, das Res.–TSE 23.464 e 23.546.I – Recebimento de recursos de origem não identificada.7. O Partido recebeu, em sua conta do Fundo Partidário, depósitos no valor de R$ 404.153,70.8. Segundo a grei, o valor seria referente à devolução de valor gasto em compra de aeronave que foi glosada nos autos da PC 0000166–67 (relativa ao exercício do partido de 2015).9. Nos termos do art. 13 da Res.–TSE 23.464, "é vedado aos partidos políticos receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, recursos de origem não identificada".10. O partido não apresentou documentos que comprovem que o valor referido diz respeito à aquisição da aeronave, tais como contratos, memória de cálculo ou mesmo da cópia da consignação realizada pelo partido, o que leva ao reconhecimento dos valores como de origem não identificada. Ademais, não foram localizados nos autos as GRUs que, segundo o partido, comprovariam a devolução dos valores de R$ 13,64, R$ 30,00, R$ 30,00 e R$ 200,00.II – Ausência de documentação comprobatória e outros documentos complementares.Irregularidade com custos administrativos11. Verificou–se movimentação de recursos do Fundo Partidário, no montante de R$ 540.620,18, sem que fosse localizada nos autos a respectiva documentação comprobatória, bem como contratos, relatórios e outros elementos que demonstrassem a vinculação da despesa com a atividade partidária.12. Apesar de a irregularidade ter sido apontada em exame preliminar, o Partido somente comprovou documentalmente uma pequena parte dos gastos (R$ 15.643,06 e R$ 14,70), permanecendo sem justificativa despesas no montante de R$ 524.882,42.13. O art. 18, § 1º, da Res.–TSE 23.464 estabelece que a Justiça Eleitoral pode admitir, para comprovação do gasto, além da nota fiscal, quaisquer meios idôneos de prova, tais como contratos, comprovantes de entrega de material ou serviço e comprovantes bancários de pagamento.14. Nos termos do art. 35, § 2º, da Res.–TSE 23.464, o exame de regularidade da aplicação dos recursos do Fundo Partidário depende da comprovação da efetiva execução do serviço ou aquisição de bens e a sua vinculação às atividades partidárias.Despesas com veículos15. Não foram apresentados elementos que evidenciem a vinculação de despesas, no valor de R$ 3.858,56, à atividade partidária, tais como certificado de propriedade do carro, contratos de locação, identificação dos usuários dos veículos e/ou outros documentos.Manutenção do parque gráfico16. O partido não apresentou elementos que evidenciem a vinculação de despesas no valor total de R$ 52.683,19 à atividade partidária, supostamente referentes à manutenção do seu parque gráfico.17. Além da ausência de comprovação das despesas, nos autos da PC 0000166–67 restou decidida a irregularidade das aquisições de imóveis pelo Partido no exercício de 2015, inclusive as relacionadas à instalação de parque gráfico.Despesas variadas18. Foram verificadas despesas no valor total de R$ 2.044.504,29, cuja discriminação em nota fiscal foi feita de forma genérica, bem como não foram apresentados contratos, relatórios e outros elementos que demonstrem a vinculação da despesa com a atividade partidária.19. As glosas se deram em gastos das mais variadas espécies, como aquisição de refrigerador para equipamento gráfico, material para manutenção de helicóptero, serviços administrativos, serviços para gerenciar e cadastrar informações etc.20. Sobre os gastos realizados com verbas do Fundo Partidário, essa Corte tem consolidado seu entendimento no sentido de que, além da comprovação dos gastos, mediante a apresentação de contratos e notas fiscais, a regularidade das contas partidárias depende da comprovação da vinculação dos serviços e bens às atividades partidárias (§ 2º do art. 35 da Res.–TSE 23.464) e, ainda, da economicidade desses gastos (PC 0601766–40).Horas extras, adicional noturno, diferenças salariais e outras verbas21. A assessoria técnica apontou irregularidade no pagamento de R$ 123.393,49 em horas extras e adicional noturno sem apresentação das folhas de ponto dos funcionários, devidamente assinadas e com o registro dos horários, bem como pagamento de diárias não tributáveis, auxílio–hospedagem, diferença de salários e outros pagamentos, sem a devida justificativa e sem documentos que comprovem a motivação das despesas.22. A agremiação juntou notas, boletos e comprovantes de pagamentos.23. Os contracheques apresentados são suficientes a comprovar a regularidade da despesa, porque discriminam o mês em que foi realizado o trabalho extraordinário e estão devidamente assinados, sendo incompetente a Justiça Eleitoral para aferição de eventuais vícios trabalhistas (PC 139–84, Rel. Min. Mauro Campbell, DJe de 27.4.2021).Consultoria e assessoria jurídica24. A comprovação da regularidade dos serviços de advocacia depende, ainda que de forma amostral, da demonstração da efetiva prestação do serviço vinculada às atividades partidárias.25. Constam dos autos as respectivas notas fiscais, acompanhada de emails datados de 2016, inclusive contrato, o que evidencia a prestação de consultoria jurídica dos escritórios contratados pelo partido, não havendo indícios de desvio da finalidade prevista do art. 44 da Lei 9.096/1995.Serviços contábeis26. A assessoria técnica apontou irregularidades na contratação de serviços contábeis nos valores de R$ 43.953,12 e R$ 40.102,20, ante a ausência de contratos, relatórios e outros elementos que impedem atestar se a justificativa do partido corresponde aos fatos.27. Nesse ponto, o Partido logrou êxito em demonstrar a existência de contratos para a prestação de serviços, tendo se verificado que o contrato firmado com a Socontal Assessoria Contábil tem como objeto a escrituração contábil do partido, enquanto a Servicont – Serviços Contábeis – prestou serviços de natureza contábil relacionados a recursos humanos, não havendo falar em duplicidade na contratação do serviço. Irregularidade afastada.Gastos com marketing e publicidade28. Foram gastos R$ 2.269.572,00 com duas empresas de marketing, cujos documentos fiscais foram emitidos com discriminação genérica e, em alguns casos, com endereço da prestação de serviço diferente do da sede do Partido, bem como não foram apresentados relatórios, amostras ou outros elementos que vinculassem a despesa à atividade partidária.Serviços Postais29. Foram realizadas despesas com serviços postais no valor total de R$ 86.275,8630. Esta Corte tem admitido a fatura emitida pelo Correios para regularizar a despesa com a empresa pública (PC 154–53, Rel. Min. Mauro Campbell, DJe de 23.4.2021).31. Quanto ao uso de transporte aéreo de cargas, "a apresentação do instrumento de contrato e das ordens de serviço são providências hábeis a comprovar a prestação de serviços de transporte de carga. Para que os preços sejam declarados exorbitantes e antieconômicos, faz–se necessária a sua comprovação por meio de parâmetros e comparativos de mercado" PC 285–96 (Rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto), contraponto não declinado pelos órgãos fiscalizadores.Despesas com aeronave32. Foram gastos R$ 281.413,09 no uso, manutenção e seguro de aeronaves adquiridas pelo Partido.33. No julgamento da PC 0000166–67, esta Corte considerou irregulares as aquisições, pela agremiação, de aeronaves, assim como as despesas vinculadas, como manutenção e seguro.Despesas com veículos34. A agremiação apresentou justificativas genéricas para gastos na aquisição de reboques e reservatório tanque de inox, bem como na manutenção de veículos, no valor total de R$ 53.932,45.Locação de veículos35. O diretório não apresentou justificativa ou comprovou a finalidade dos gastos de R$ 29.788,16 para a locação de veículo e caçamba. Igualmente, não trouxe elementos que vinculem a despesa à atividade partidária.Gastos com combustível36. Não foram apresentados dados dos carros abastecidos, trechos percorridos ou outros elementos para gastos de R$ 304.459,87 com combustível.37. Sobre o assunto, "independentemente de constar o registro de um veículo no balanço patrimonial da agremiação, objeto da omissão mencionada pela grei, o documento fiscal não indica especificamente qual veículo foi abastecido. Assim, não há como verificar que o bem gerador da despesa era exatamente o veículo de propriedade da agremiação e, por consequência lógica, se tinha vinculação com atividade partidária" (ED–PC 255–27, rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, DJE de 11.11.2020).Aquisição de bens móveis sem registro contábil correto38. A aquisição de bens móveis, como são os produtos eletrônicos, deve ser objeto de registro contábil correto, devendo constar no ativo imobilizado da contabilidade do Partido.39. As aquisições de equipamentos eletrônicos e mobiliário encontram autorização deste Tribunal, conforme entendimento exposto na Consulta 10–56, rel. Min. Carlos Velloso, julgada em 22.6.2004: "o partido político pode fazer uso dos recursos oriundos do Fundo Partidário para adquirir bens mobiliários, computadores, impressoras, softwares e veículos automotivos (Lei nº 9.096/95, art. 44, I)".40. A simples ausência de registro contábil no patrimônio imobilizado constitui mera impropriedade que deve ser regularizada ao final do julgamento da presente Prestação de Contas.Pagamento de juros, multas e encargos com recursos do Fundo Partidário41. "A jurisprudência desta Corte pacificou que juros, multas e encargos não são despesas autorizadas pelo art. 44 da Lei nº 9.096/1995, razão pela qual não podem ser pagos com recursos do Fundo Partidário. Precedentes" (PC 298–95, rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJE de 9.5.2019). A despesa de R$ 8.064,96 com juros e multas é, portanto, irregular.Repasses irregulares a diretórios com penalidade de suspensão de repasses de cotas do Fundo Partidário42. O partido realizou repasses irregulares no total de R$ 25.000,00 para diretórios que estavam com penalidade de suspensão de recebimento de cotas do Fundo Partidário em 2016.43. "A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de que é vedado às esferas superiores da unidade partidária o repasse de verbas do Fundo Partidário a diretório regional ou municipal a partir da publicação do decisum que rejeitou as contas destes e que lhes aplicou a penalidade de suspensão de repasse de recursos do fundo público. Precedente" (PC 0600411–58, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJE de 15.12.2021).Despesas com viagens não justificadas44. Foram gastos R$ 40.979,22, em passagens em desacordo com a Res.–TSE 23.464 (art. 35, II), não tendo sido esclarecidos os vínculos partidários de alguns passageiros, bem como os motivos das viagens.45. O art. 18, § 7º, II, da Res.–TSE 23.464, que rege as prestações de contas do exercício de 2016, estabelece que a comprovação dos gastos com passagens aéreas deve ser feita por meio da apresentação de fatura ou duplicata emitida por agência de viagem, quando for o caso, desde que informados os beneficiários, as datas e os itinerários, sendo vedada a exigência de apresentação de qualquer outro documento para esse fim, conforme disposto no § 10 do art. 37 da Lei 9.096/95, com redação alterada pela Lei 13.165/2015.46. Além da indicada prova material de realização da despesa, também deve restar provada a respectiva finalidade partidária, reputando que o art. 44 da Lei 9.096/95 estabelece que a utilização do fundo no âmbito das legendas deve ocorrer mediante atendimento dessa vinculação específica.Despesas com viagens sem documentação fiscal e não justificadas47. O diretório não juntou documento fiscal válido nem informou o vínculo partidário de alguns passageiros, o motivo da viagem de forma detalhada, ou outros elementos comprobatórios para o gasto de R$ 23.598,16 com empresa de viagens.Despesas com hospedagens não justificadas48. Foram gastos R$ 14.950,47 em hospedagens em desacordo com o art. 18 da Res.–TSE 23.464, não tendo sido esclarecidos os vínculos partidários de alguns dos hóspedes, bem como os motivos das viagens e, ainda, para alguns casos, sequer foi apresentada documentação fiscal.49. Nos termos do art. 18, § 7º, III, da Res.–TSE 23.464, os gastos com hospedagem realizados pelo partido devem ser comprovados por meio de nota fiscal emitida pelo estabelecimento com a identificação do hóspede.Despesa com produtos alimentícios para profissionais sem vínculo empregatício com o partido50. O gasto com alimentação previsto no inciso VII do art. 44 da Lei 9.096/95 (redação de 2015) abarca o "pagamento de despesas com alimentação, incluindo restaurantes e lanchonetes".51. Não desobriga, contudo, o partido da comprovação de regularidade dos gastos de R$ 88.437,54, mediante a apresentação de documentação complementar que vincule os beneficiados, seus vínculos com o partido, contratos que constem a obrigação de fornecimento de alimentos para seus colaboradores, relatórios de produção, comprovantes de distribuição ou outros que, de alguma forma, os vinculem às atividades partidárias.Aquisição e reforma de imóveis52. A aquisição de imóveis pelo Partido já foi enfrentada na PC 0000166–67, tendo esta Corte glosado a aquisição imobiliária no exercício de 2015, bem como firmado posicionamento no sentido de sua vedação antes da edição da Lei 13.877/2019. Nessa linha, não faz sentido que seja considerada regular a reforma de imóveis, cuja aquisição já foi glosada. Deve, portanto, seguir a mesma sorte o valor gasto com verbas do Fundo Partidário.Aquisição de maquinário para parque gráfico53. A agremiação afirma que houve uma redução de 22% (vinte e dois por cento) entre os valores gastos com a produção de materiais gráficos em 2015 e 2016, atendendo ao requisito da economicidade a aquisição de maquinário para a construção do seu parque gráfico.54. Somente com a aquisição dos imóveis (5 lotes em Planaltina/GO), foram gastos R$ 1.333.940,00. Além disso, foram gastos mais de meio milhão de reais em projetos de arquitetura (segundo afirma a grei) e construção das instalações. Soma–se, ao final, o valor do maquinário, objeto desse ponto (R$ 3.966.688,00). Ou seja, além dos custos de produção do material, que, segundo os próprios cálculos do Partido, chegaram à monta de R$ 2.689.341,74 em 2016, a quantia gasta foi de, pelo menos, R$ 8.489.969,74, razão pela qual não ficou comprovada a economicidade na realização das despesas.Irregularidades na aplicação de recursos do Fundo Partidário em incentivo à participação da mulher55. Foi identificado o montante irregular da destinação de receitas na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política feminina na política consistente no montante de R$ 699.848,82.56. A Emenda Constitucional 117/2022, recentemente promulgada, estabelece, em seu art. 2º, que: "Aos partidos políticos que não tenham utilizado os recursos destinados aos programas de promoção e difusão da participação política das mulheres ou cujos valores destinados a essa finalidade não tenham sido reconhecidos pela Justiça Eleitoral é assegurada a utilização desses valores nas eleições subsequentes, vedada a condenação pela Justiça Eleitoral nos processos de prestação de contas de exercícios financeiros anteriores que ainda não tenham transitado em julgado até a data de promulgação desta Emenda Constitucional".57. Em face da aplicação da indigitada alteração do texto constitucional, o valor irregular – identificado em virtude da falha do art. 44, V, da Lei 9.096/95 – não será considerado na conclusão do julgamento das presentes contas, para fins de eventual desaprovação, devendo o montante apurado ser aplicado nas eleições subsequentes.CONCLUSÃO58. Tendo em vista que as irregularidades constatadas, em seu conjunto, comprometeram o ajuste contábil, perfazendo 68,12% do total de recursos do Fundo Partidário recebidos no ano de 2016, as contas devem ser desaprovadas.59. A condenação e o respectivo montante irregular a ser reputado para fixação da multa do art. 37, § 3º, da Lei 9.096/95, com redação dada pela Lei 13.165/2015, não abrangerá a falha de insuficiência na aplicação recursos do fundo partidário no incentivo à participação da mulher, em virtude da incidência da EC 117/2022.60. Considerada a determinação de recomposição ao erário, a restituição de valores deverá ocorrer, como regra, por meio de recursos próprios, na linha de precedentes já proferidos em prestação de contas de exercício financeiro, sobretudo a partir das PCs 0601752–56 e 0601858–18, DJE de 3.8.2021. Nada obstante, em julgamento ocorrido na sessão de 15.2.2022, nos autos da Prestação de Contas 292–88, rel. Min. Luiz Edson Fachin, esta Corte – destacando a decisão deste Tribunal proferida em 10.2.2022 nos autos do Recurso Especial 0602726–21, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes – decidiu pela possibilidade de utilização de recursos recebidos do Fundo Partidário para o cumprimento voluntário da determinação de recolhimento de valores, caso assim se pretenda a agremiação partidária.61. A sanção pecuniária deve ser fixada em 20% do montante irregular integral no caso em exame, reputando a regra norteadora do art. 37, caput, da Lei 9.096/95 (com redação dada pela Lei 13.165/2015) e primando pelo caráter pedagógico da penalidade, levando–se em conta, assim, o elevadíssimo percentual irregular apurado, a existência de diversas irregularidades (algumas de valores expressivos) e a desaprovação de suas contas no exercício de 2015, além da gravidade das falhas.Prestação de contas desaprovada, com determinações.