Jurisprudência TSE 060166527 de 22 de fevereiro de 2024
Publicado por Tribunal Superior Eleitoral
Relator(a)
Min. Benedito Gonçalves
Data de Julgamento
19/10/2023
Decisão
Fixação de tese no julgamento conjunto das AIJES nº 060121232 e nº 060166527Retomado o julgamento, o Tribunal, por unanimidade, nos termos do voto do Ministro Relator, fixou a seguinte tese para as eleições 2024 e seguintes:"Somente é lícito à pessoa ocupante de cargos de Prefeito, Governador e Presidente da República fazer uso de cômodo da residência oficial para realizar e transmitir live eleitoral, se: a) tratar-se de ambiente neutro, desprovido de símbolos, insígnias, objetos, decoração ou outros elementos associados ao Poder Público ou ao cargo ocupado; b) a participação for restrita à pessoa detentora do cargo; c) o conteúdo divulgado se referir exclusivamente à sua candidatura; d) não forem utilizados recursos materiais e serviços públicos, nem aproveitados servidoras, servidores, empregadas e empregados da Administração Pública direta e indireta; e houver devido registro, na prestação de contas, de todos os gastos efetuados e das doações estimáveis relativas à live eleitoral, inclusive relativos a recursos e serviços de acessibilidade." E, por maioria, rejeitou a proposta de fixação de tese sobre a aplicação de multa por conduta vedada em Ação de Investigação Judicial Eleitoral, nos termos dos votos proferidos, vencido o Ministro Benedito Gonçalves (Relator).Acompanharam o Relator, na fixação da primeira tese, os Ministros Raul Araújo, Floriano de Azevedo Marques, André Ramos Tavares, Cármen Lúcia, Nunes Marques e Alexandre de Moraes (Presidente).Formaram a divergência, na rejeição da segunda tese, os Ministros Raul Araújo, Floriano de Azevedo Marques, André Ramos Tavares, Cármen Lúcia, Nunes Marques e Alexandre de Moraes (Presidente).Composição: Ministros Alexandre de Moraes (Presidente), Cármen Lúcia, Nunes Marques, Benedito Gonçalves, Raul Araújo, Floriano de Azevedo Marques e André Ramos Tavares.
Ementa
AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. ELEIÇÕES 2022. ELEIÇÃO PRESIDENCIAL. CANDIDATO À REELEIÇÃO. COLETIVAS DE IMPRENSA. DIVULGAÇÃO DE APOIOS. MANIFESTAÇÕES. GOVERNADORES REELEITOS. ATO PÚBLICO DE CAMPANHA. PALÁCIO DA ALVORADA. BEM PÚBLICO. ESPAÇO NÃO ACESSÍVEL A OUTRAS CANDIDATURAS. SIMBOLISMO. DESVIO ELEITORAL. USO INDEVIDO. ART. 73, I, LEI Nº 9.504/1997. VIOLAÇÃO OBJETIVA. AUSÊNCIA DE GRAVIDADE. ABUSO DE PODER POLÍTICO NÃO CONFIGURADO.IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS.1. Trata–se de Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) destinada a apurar a ocorrência de abuso de poder político, decorrente do alegado uso dos Palácios da Alvorada e do Planalto, bens públicos colocados à disposição do então Presidente da República, em proveito de sua candidatura nas Eleições 2022.2. Na hipótese, a autora alega que, nos quinze dias seguintes ao primeiro turno, os bens de uso privativo da Presidência da República foram utilizados como palco privilegiado para atos de campanha, notadamente coletivas de imprensa nas quais dez governadores eleitos e reeleitos em primeiro turno, parlamentares e artistas expressaram apoio público à reeleição do primeiro investigado. Assim, sustenta que houve violação aos arts. 37, § 1º, da Constituição, 73, I e II, da Lei nº 9.504/97 e 22 da LC nº 64/90.3. Em contrapartida, os investigados afirmam não haver prova de que prédios públicos foram destinados à realização de propaganda eleitoral ou de que o comparecimento dos governadores e cantores tinha finalidade exclusivamente eleitoral.4. Argumentam, ainda, que os governadores foram recepcionados na parte externa do Palácio do Planalto, o que poderia ocorrer à frente de qualquer residência ou local de trabalho, sendo que "[n]ão há a presença de qualquer dos símbolos da República (bandeira nacional, brasão ou selo), biblioteca, fotografias ou qualquer meio de identificação do local que pudesse, eventualmente, ensejar algum tipo de ganho competitivo aos candidatos Investigados".5. Sustentam, por fim, a licitude do uso dos bens públicos, com amparo no art. 73, §2º, da Lei nº 9.504/1997, para a "realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha".I. PreliminarPreliminar de nulidade processual (formulada em pedido de reconsideração pelos investigados)6. Não padece de incorreção técnica a decisão que indica a possibilidade de julgamento conjunto de AIJEs ajuizadas contra os mesmos investigados, relativas ao mesmo pleito e que possuem, como questão jurídica comum, a discussão sobre a incidência de disposições legais relativas a limites e possibilidades de uso da residência oficial e da sede do Governo.7. Por expressa determinação legal, incumbe ao Relator "dirigir e ordenar o processo no tribunal" (art. 932, I, CPC). O art. 96–B da Lei nº 9.504/1997 sequer é a única hipótese de conexão fática aplicável a ações eleitorais; quanto menos é capaz de esgotar o universo de possibilidades de se conduzir gestão processual calcada na maior eficiência e proveito de debates colegiados.8. A invocação de nulidades processuais por erro de procedimento deve se apoiar em consumação ou risco de dano objetivamente demonstrado. Não é o que se afigura na hipótese, em que os investigados conjecturam que os feitos não merecerão atenção devida, em razão de um cogitado "hiperfoco alterado para o exame massificado e vulgarizado de todos os fatos e argumentos".9. O pedido de reconsideração foi formulado oferecendo–se extremos: ou se separam as ações aptas para julgamento, ou se deve incluir no bloco uma quarta ação. O peculiar é que a AIJE escolhida foi ajuizada contra a chapa eleita, versa sobre abuso de poder econômico, não faz qualquer referência a uso de bens públicos e narra a suposta realização de evento equiparado a "showmício".10. Os requerimentos são incompatíveis entre si, eis que não se pode admitir, à luz da boa–fé processual e do dever de cooperação, que a veemente insurgência contra a reunião das AIJEs nos 0600828–69, 0601212–32 e 0601665–27 culmine na proposta de incluir no bloco uma quarta ação em que distintas a parte investigada, a causa de pedir fática e a causa de pedir jurídica.11. Ausente, também, nulidade decorrente do indeferimento de prova testemunhal. A invocação genérica de que a prova testemunhal "é sempre cabível" desconsidera o dever do relator de indeferir diligências inúteis e protelatórias. No caso, desde a admissibilidade da ação, assentou–se a licitude do uso do Palácio da Alvorada "para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público", o que mostra ser irrelevante desvelar a íntegra da agenda do então Presidente da República nas datas dos encontros, bem como coletar detalhes sobre local onde teriam se dado outros encontros reservados com apoiadores, a duração e o motivo da visita, já que inservíveis para se sobrepor às imagens e discursos capturados em vídeo no momento das coletivas realizada no Palácio do Planalto e no Palácio da Alvorada, fatos que embasam a controvérsia jurídica.12. Preliminar rejeitada.II. MéritoPremissas de julgamento13. O abuso de poder político se caracteriza como o ato de agente público (vinculado à Administração ou detentor de mandato eletivo) praticado com desvio de finalidade eleitoreira, que atinge bens e serviços públicos ou prerrogativas do cargo ocupado, em prejuízo à isonomia entre candidaturas.14. A gravidade é elemento típico das práticas abusivas, que se desdobra em um aspecto qualitativo (alto grau de reprovabilidade da conduta) e outro quantitativo (significativa repercussão em um determinado pleito). Seu exame exige a análise contextualizada da conduta, que deve ser avaliada conforme as circunstâncias da prática, a posição das pessoas envolvidas e a magnitude da disputa.15. O núcleo fático do abuso de poder político pode recair sobre condutas vedadas aos agentes públicos, cuja tipificação se assenta em presunção legal de que as práticas descritas são "tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais" (art. 73, caput, da Lei nº 9.504/1997).16. A cessão ou uso de bens móveis ou imóveis da administração pública em benefício de campanhas eleitorais são, em regra, vedados (art. 73, I, Lei nº 9.504/97).17. A jurisprudência do TSE, interpretando a regra com atenção à finalidade de assegurar a igualdade de condições entre as candidaturas, permite a captura de imagens de bens públicos para serem utilizadas na propaganda, desde que realizada em espaços que sejam acessíveis a todas as pessoas. Veda–se, assim, que os agentes públicos se beneficiem da prerrogativa de adentrar os locais em razão do cargo e lá realizar gravações, conforme precedente das Eleições 2014, que resultou na aplicação de multa por conduta vedada à candidata à reeleição para o cargo de Presidente.18. Há, ainda, exceção legal em favor dos Chefes do Executivo candidatos à reeleição, que podem utilizar "de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público" (art. 73, § 2 º, Lei nº 9.504/1997).19. Os atos de campanha que a lei permite que sejam realizados na residência oficial são eminentemente voltados para arranjos internos, permitindo–se ao Chefe do Executivo receber interlocutores reservadamente, com o objetivo de traçar estratégias e alianças políticas. Não se permite a realização de atos públicos, em que o candidato se apresenta ao eleitorado com o objetivo de promover candidaturas. Além disso, a sede do Governo não pode ser usada para fins eleitorais.20. A vedação ao uso de materiais ou serviços custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram (art. 73, II, Lei nº 9.504/1997) mira o patrocínio indevido, com recursos públicos, de materiais que possam redundar na promoção do gestor ou do parlamentar.21. As transformações das campanhas eleitorais no novo paradigma comunicacional, que é o da comunicação em rede (muitos–para–muitos), são inquestionáveis. A expansão do uso eleitoral das redes sociais amplificou a divulgação de mensagens por candidatas e candidatos de forma exponencial. Esse fator, em geral benéfico ao debate democrático, deve também ser levado em conta para se aferir a ocorrência de ilícitos eleitorais.22. Essa premissa contextual não é novidade, pois foi assentada em precedente paradigmático das Eleições 2018, no qual se reconheceu que a internet constitui meio de comunicação para fins de apuração de abuso de poder conforme a legislação eleitoral (RO–El nº 0603975–98, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, DJE de 10/12/2021).23. O precedente repele a possibilidade de que campanhas se refugiem na internet para burlar restrições legais e para fraudar a finalidade precípua de proteção à isonomia, à normalidade, à legitimidade eleitoral, à liberdade do voto e à moralidade pública. Assim, ao preparar e realizar atos virtuais de campanha, ou transmitidos pela internet, agentes públicos devem necessariamente respeitar as vedações impostas ao art. 73 da Lei nº 9.504/1997.24. Aplicam–se aos atos de campanha transmitidos pelos meios de comunicação, inclusive a internet, premissas similares às lives eleitorais, que são, na prática, espécie do mesmo gênero. Assim, se o ato de campanha envolve a projeção, por aqueles veículos, de mensagem direcionada a eleitoras e eleitores, seu caráter é público.25. Em julgado atinente às Eleições 2022, assinalou–se que o reconhecimento do desvio de finalidade eleitoreiro de bens, serviços e prerrogativas da Presidência da República, para fins de configuração do abuso de poder político, não depende da comprovação de emprego de recursos patrimoniais elevados. A exploração eleitoral de símbolos do Poder Público afeta bens impassíveis de serem estimados financeiramente e transmite sentidos perceptíveis pelo eleitorado que podem redundar em quebra de isonomia (AIJE nº 0600814–85, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJE de 01/08/2023).26. Conclui–se, assim, que:26.1 os atos praticados com o objetivo de promover candidaturas e conquistar a preferência do eleitorado, mesmo sem pedido explícito de voto, e que sejam transmitidos por veículos de comunicação como rádio, televisão ou internet constituem atos de campanha eleitoral de caráter público;26.2 aplica–se a esses atos a regra geral de proibição do uso de bens públicos, móveis e imóveis, e emprego de materiais e serviços custeados pela Administração Pública, seja para sua realização, seja para sua transmissão (art. 73, I e II, Lei nº 9.504/1997);26.3 a exceção legal atinente ao uso lícito da residência oficial por Chefes do Executivo refere–se a atos de caráter reservado, como contatos, encontros e reuniões, e ainda restritos à sua própria campanha, não se estendendo às lives eleitorais ou a outros atos de campanha que tenham caráter público em favor da candidatura do agente público ou de terceiros;26.4 estendem–se às lives eleitorais e a entrevistas transmitidas por internet, rádio e televisão tanto a permissão jurisprudencial para a gravação de propaganda eleitoral em bens públicos em espaços acessíveis a qualquer pessoa quanto a vedação de se utilizar espaços que os agentes públicos somente acessam em decorrência de prerrogativas do cargo; e26.5 os bens simbólicos associados ao cargo ocupado por agentes públicos integram o patrimônio público imaterial, cujo vulto não pode ser reduzido por argumentos de ordem pecuniária, sendo vedada sua exibição em lives eleitorais.Fixação da moldura fática27. A prova produzida nos autos consistiu em vídeos, fotos e prints juntados com a petição inicial contendo a cobertura jornalística ao vivo dos episódios em que foram feitos os pronunciamentos no Palácio da Alvorada e no Palácio do Planalto, na semana seguinte ao primeiro turno de 2022. Não se trata de mera opinião jornalística, mas de material documental que não teve sua autenticidade questionada.28. Extrai–se do material analisado que espaços tradicionalmente usados para a realização de coletivas pelo Presidente da República no desempenho de sua função de Chefe de Estado serviram de palco para a realização de atos ostensivos de campanha, nos quais se buscou projetar uma imagem de força política da candidatura de Jair Bolsonaro e de coesão de seu grupo político.Subsunção dos fatos às premissas de julgamento29. A "prova robusta", necessária para a condenação em AIJE, equivale ao parâmetro da prova "clara e convincente" (clear and convincing evidence).30. A tríade para apuração do abuso – conduta, reprovabilidade e repercussão – se perfaz diante de: a) prova de condutas que constituem o núcleo da causa de pedir; e b) elementos objetivos que autorizem b.1) estabelecer um juízo de valor negativo a seu respeito, de modo a afirmar que são dotadas de alta reprovabilidade (gravidade qualitativa), e b.2) inferir com necessária segurança que essas condutas foram nocivas ao ambiente eleitoral (gravidade quantitativa).31. Na hipótese, está caracterizada a realização de atos públicos de campanha, com ampla cobertura jornalística, entre os dias 3 e 6/10/2022, que consistiram em eventos nos quais governadores reeleitos ou que disputavam o segundo turno, bem como parlamentares, declararam apoio à reeleição do primeiro investigado.32. O uso dos Palácios do Planalto e da Alvorada, no caso dos autos, não se mostrou um dado trivial ou de menor importância. Seu verdadeiro impacto está na naturalização do uso de um espaço institucional da Presidência da República para a prática de ostensivo ato de campanha eleitoral.33. Conforme lições de semiótica, os seres humanos são naturalmente equipados para compreender mensagens não literais. Na dimensão icônica da mensagem, qualidades visíveis sugerem qualidades abstratas e associações de ideias, por comparação, a partir de uma primeira impressão. Nessa linha, uma coisa lembra outra, que lembra uma terceira.34. Sob essa ótica, as coletivas de imprensa revelaram um contraste entre os espaços institucionais da Presidência da República, que estão acima das disputas partidárias; e uma atuação eleitoral ostensiva de demonstração de força por parte de candidato à reeleição. Há um estranhamento que é catalisador de mensagens bastante relevantes, como o da posição elevada do primeiro investigado e de seu grupo político, em detrimento de seus concorrentes.35. O ato, público, mirava a futura eleição, mas foi realizado com os participantes muito bem alojados na sede do Governo e na residência presidencial. Isso naturaliza que estejam ocupando esse espaço. A imponência da arquitetura dos Palácios, que, despercebida pelo ex–Presidente e seus convidados, nada mais seria que um "pano de fundo", força um excesso de familiaridade do candidato à reeleição e de seus aliados com a posição de poder do Presidente da República. No limite, a ideia é de confusão entre o público e o privado; entre o institucional e o eleitoral.36. Sopesados os fatos incontroversos, notórios e cabalmente comprovados, bem como as inferências objetivas, é possível concluir pela ocorrência de cessão indevida do Palácio da Alvorada e do Palácio do Planalto, entre 3 e 6/10/2022, em favor da campanha dos investigados e de terceiros, violando o art. 73, I, da Lei nº 9.504/1997.37. A exceção legal (art. 73, § 2º, Lei nº 9.504/1997) e os precedentes que excluem a ilicitude dessa cessão não se aplicam ao caso, pois:37.1 não se tratou de ato reservado de campanha;37.2 não se tratou de ato em exclusivo benefício do candidato à reeleição, contando não apenas com a exclusiva participação do investigado, mas também com a participação presencial de ao menos dois candidatos que ainda disputavam o segundo turno;37.3 o espaço não era acessível a outros candidatos, o que projeta significativa vantagem para o primeiro investigado e demais beneficiários dos encontros em relação a seus adversários; e37.4 não houve simples "captação de imagens" para a propaganda eleitoral, mas uso de recinto especial do Palácio da Alvorada, como o próprio ambiente em que os participantes da coletiva de imprensa se alojaram, o que comunica sentidos de maior prestígio, projeção e proximidade ao poder presidencial, algo inacessível a adversários.38. A conduta vedada não atingiu a gravidade exigida para a configuração do abuso de poder político, conclusão a que se chega, especificamente, diante da ausência de argumentos e provas dos desdobramentos dos eventos.39. No caso, a prova documental permitiu verificar em minúcias como se desenvolveram alguns dos encontros narrados na petição inicial. Mas inúmeras questões relativas às circunstâncias em que os encontros foram realizados remanesceram em aberto.40. Desse modo, ocorreram episódios em que, de fato, houve indevida cessão de bens públicos para a realização de ato de campanha. Mas não houve demonstração de um contexto específico que fosse capaz de fazer concluir pela ocorrência de abuso de poder político.41. Assim, levando–se em consideração a magnitude do pleito presidencial e a característica episódica dos fatos que restaram efetivamente provados, concluo pela não configuração do abuso de poder político.III. Dispositivo44. Preliminar de nulidade processual rejeitada.45. Pedido julgado improcedente.