Jurisprudência STF 850 de 22 de Marco de 2022
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADPF 850 MC-Ref
Classe processual
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
Relator
ROSA WEBER
Data de julgamento
11/11/2021
Data de publicação
22/03/2022
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-054 DIVULG 21-03-2022 PUBLIC 22-03-2022
Partes
REQTE.(S) : CIDADANIA ADV.(A/S) : RENATO CAMPOS GALUPPO INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
Ementa Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Despesas públicas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual. Pretensão de inconstitucionalidade fundada tanto em situações verificáveis no plano objetivo-normativo (práticas institucionais) quanto em alegações somente passíveis de constatação por meio de investigação fático-probatória (condutas individuais). Inadmissibilidade do conhecimento da arguição de descumprimento quanto ao suposto esquema de desvio de verbas públicas denominado “tratoraço”. Controvérsia cuja análise demanda aprofundado exame de fatos e instauração incidental de fase de dilação probatória. Impossibilidade de exame de fatos concretos e situações específicas em sede de processos de perfil objetivo. Execução orçamentária e financeira das emendas do relator (classificadas pelo identificador RP 9). Constatação objetiva da ocorrência de transgressão aos postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito da gestão estatal dos recursos públicos. práticas institucionais condescendentes com a ocultação dos autores e beneficiários das despesas decorrentes de emendas do relator do orçamento federal. Modelo que institui inadmissível exceção ao regime de transparência no âmbito dos instrumentos orçamentários. Medida cautelar deferida. Referendo. 1. As práticas institucionais e padrões de comportamento verificáveis objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos Poderes Públicos, sempre que – diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata, eficaz – os atos impugnados, transcendendo interesses meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes. 3. A natureza dos processos de índole objetiva é incompatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa. Precedentes. 4. O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares: o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator. Isso porque, enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, por meio da utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), na qual todas as despesas previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do relator-geral do orçamento, que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal. 5. Enquanto a disciplina normativa da execução das emendas individuais e de bancada (RP 6 e RP 7) orienta-se pelos postulados da transparência e da impessoalidade, o regramento pertinente às emendas do relator (RP 9) distancia-se desses ideais republicanos, tornando imperscrutável a identificação dos parlamentares requerentes e destinatários finais das despesas nelas previstas, em relação aos quais, por meio do identificador RP 9, recai o signo do mistério. 6. Mostra-se em tudo incompatível com a forma republicana e o regime democrático de governo a validação de práticas institucionais por órgãos e entidades públicas que, estabelecidas à margem do direito e da lei, promovam o segredo injustificado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas, efetuação de despesas e destinação de recursos financeiros, com evidente prejuízo do acesso da população em geral e das entidades de controle social aos meios e instrumentos necessários ao acompanhamento e à fiscalização da gestão financeira do Estado. Precedentes. 7. Medida cautelar deferida, “ad referendum” do Plenário, para determinar a adoção das seguintes medidas: (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, ampla publicização aos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9); (b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), implementação de medidas para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência (CF, arts. 37, caput, e 163-A); e (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, a suspensão integral e mediata da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. 8. Medida liminar referendada.
Decisão
O Tribunal, por maioria, referendou a decisão que conheceu em parte da arguição de descumprimento e, nessa extensão, deferiu o pedido de medida cautelar requerido, para determinar ao Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados), à Presidência da República, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia as seguintes medidas: (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9), no prazo de 30 (trinta) dias corridos; (b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de trinta dias corridos; e (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. Tudo nos termos do voto da Relatora, vencidos parcialmente os Ministros Nunes Marques e Gilmar Mendes. Falaram: pelo interessado Presidente da República, o Ministro Bruno Bianco Leal, Advogado-Geral da União; e, pelo Congresso Nacional, o Deputado Federal Hugo Leal. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 9.11.2021 a 10.11.2021.
Indexação
- ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, ATO, EFEITO CONCRETO, NORMA REGULAMENTADORA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, CONTEÚDO NORMATIVO, AUTONOMIA, CARÁTER GERAL, IMPESSOALIDADE, ABSTRAÇÃO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, LEI ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, SISTEMA CARCERÁRIO, ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. AÇÃO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, OFENSA, OMISSÃO, PODER PÚBLICO, REDUÇÃO, LETALIDADE POLICIAL. AÇÃO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, OMISSÃO, PODER PÚBLICO, MEDIDA DE ENFRENTAMENTO À PANDEMIA, CORONA VIRUS DISEASE 2019 (COVID-19), POPULAÇÃO INDÍGENA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, SUCEDÂNEO, APURAÇÃO, ILÍCITO PENAL, FALTA FUNCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. VALIDAÇÃO, ÂMBITO ADMINISTRATIVO, ATIVIDADE LEGISLATIVA, SIGILO, ATO, RECEITA, DESPESA, DESTINAÇÃO, RECURSOS PÚBLICOS, INCOMPATIBILIDADE, PRINCÍPIO REPUBLICANO, DEMOCRACIA. ORÇAMENTO, FIDELIDADE, PRINCÍPIO REPUBLICANO, TRANSPARÊNCIA, GARANTIA, ACESSO À INFORMAÇÃO, INTERESSE PÚBLICO. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. CÁRMEN LÚCIA: DIREITO À INFORMAÇÃO. - VOTO VENCIDO, MIN. NUNES MARQUES: PODER JUDICIÁRIO, INTERFERÊNCIA, PROCESSO, ALOCAÇÃO, RECURSOS PÚBLICOS, ATRIBUIÇÃO, PODER LEGISLATIVO. - VOTO VENCIDO, MIN. GILMAR MENDES: PERIGO DE DANO INVERSO.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00001 "CAPUT" PAR-ÚNICO ART-00005 INC-00010 INC-00033 ART-00037 "CAPUT" PAR-00003 INC-00002 ART-00063 INC-00001 INC-00002 ART-00070 ART-00102 PAR-00001 ART-00103 INC-00008 ART-00143 ART-00144 INC-00001 INC-00002 INC-00003 PAR-ÚNICO ART-00145 ART-0163A ART-00165 ART-00166 "CAPUT" PAR-00001 INC-00001 INC-00002 PAR-00002 PAR-00003 INC-00001 INC-00002 LET-A LET-B LET-C INC-00003 LET-A LET-B PAR-00004 PAR-00005 PAR-00006 PAR-00007 PAR-00009 PAR-00010 PAR-00011 PAR-00012 PAR-00013 PAR-00014 PAR-00015 PAR-00016 PAR-00017 PAR-00018 PAR-00019 PAR-00020 ART-0166A INC-00001 INC-00002 PAR-00001 INC-00001 INC-00002 PAR-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 PAR-00003 PAR-00004 INC-00001 INC-00002 PAR-00005 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000086 ANO-2015 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000095 ANO-2016 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000100 ANO-2019 ART-00002 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000102 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000105 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED LEI-009882 ANO-1999 ART-00001 "CAPUT" ART-00002 INC-00001 ART-00004 PAR-00001 ART-00005 PAR-00002 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-010180 ANO-2001 ART-00003 ART-00004 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012527 ANO-2011 ART-00003 ART-00005 ART-00006 INC-00001 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012919 ANO-2013 ART-00007 PAR-00004 LET-D LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013105 ANO-2015 ART-00273 PAR-00002 CPC-2015 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL LEG-FED LEI-013898 ANO-2019 ART-00006 PAR-00004 INC-00002 ITEM-00005 ITEM-00006 ART-00064 ART-0064A PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013989 ANO-2019 ART-00131 "CAPUT" LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-014116 ANO-2020 ART-00072 ART-00073 ART-00074 ART-00075 ART-00076 ART-00085 ART-00151 "CAPUT" LEI ORDINÁRIA LEG-INT CVC ANO-1969 CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS (PACTO DE SÃO JOSÉ DA COSTA RICA), DE 22 DE NOVEMBRO DE 1969 LEG-FED DLG-000027 ANO-1992 DECRETO LEGISLATIVO - APROVA A CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS (PACTO DE SÃO JOSÉ DA COSTA RICA), DE 22 DE NOVEMBRO DE 1969 LEG-FED DEC-000001 ANO-1889 DECRETO LEG-FED DEC-000678 ANO-1992 DECRETO - PROMULGA A CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS (PACTO DE SÃO JOSÉ DA COSTA RICA), DE 22 DE NOVEMBRO DE 1969 LEG-FED RES-000001 ANO-1970 RESOLUÇÃO - REGIMENTO COMUM DO CONGRESSO NACIONAL LEG-FED RES-000001 ANO-2006 ART-00025 ART-00043 ART-00046 ART-00049 ART-00051 ART-00052 INC-00002 LET-A ART-00144 INC-00001 INC-00002 INC-00003 PAR-ÚNICO ART-00146 ART-00148 RESOLUÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL - CN LEG-FED PRT-006145 ANO-2021 ART-00040 PORTARIA DOS MINISTROS DE ESTADO DA ECONOMIA E CHEFE DA SECRETARIA DE GOVERNO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA - ME/SEGOV-PR LEG-FED PJL-000051 ANO-2019 PROJETO DE LEI LEG-FED RGM-000001 ANO-1970 ART-00037 ART-00038 ART-00039 ART-00040 ART-00041 ART-00042 ART-00043 ART-00044 ART-00045 ART-00046 ART-00047 ART-00048 ART-00049 ART-00050 ART-00051 ART-00052 ART-00053 ART-00054 ART-00055 ART-00140 ART-00141 ART-00142 ART-00143 ART-00144 ART-00145 ART-00146 ART-00147 REGIMENTO COMUM DO CONGRESSO NACIONAL LEG-FED PRC-000002 ANO-2021 ITEM-00001 ITEM-00002 ITEM-00003 ITEM-00004 ITEM-00005 LET-A LET-B LET-C LET-D LET-E LET-F LET-G LET-H LET-I LET-J LET-K LET-L LET-M LET-N LET-O LET-P LET-Q LET-R LET-S LET-T LET-U LET-V PARECER DA COMISSÃO MISTA DO ORÇAMENTO DO CONGRESSO NACIONAL - CMO/CN
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (ADPF, ATO, EFEITO CONCRETO, NORMA REGULAMENTADORA) ADPF 93 AgR (TP), ADPF 169 AgR (TP), ADPF 210 AgR (TP). (CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, CONTEÚDO NORMATIVO, AUTONOMIA, CARÁTER GERAL, IMPESSOALIDADE, ABSTRAÇÃO) ADI 2321 MC (TP), ADI 4874 (TP), ADI 5543 (TP). (CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, LEI ORÇAMENTÁRIA) ADI 2925 (TP), ADI 3652 (TP), ADI 1640 QO (TP), ADI 5449 MC-Ref (TP), ADI 2484 MC (TP), ADI 4049 MC (TP), ADI 4048 MC (TP). (ADPF, SISTEMA CARCERÁRIO, ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL) ADPF 347 MC (TP). (AÇÃO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, OFENSA, OMISSÃO, PODER PÚBLICO, REDUÇÃO, LETALIDADE POLICIAL) ADPF 635 MC (TP). (AÇÃO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, OMISSÃO, PODER PÚBLICO, MEDIDA DE ENFRENTAMENTO À PANDEMIA, COVID-19, POPULAÇÃO INDÍGENA) ADPF 709 MC-Ref (TP). (ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, SUCEDÂNEO, APURAÇÃO, ILÍCITO PENAL, FALTA FUNCIONAL) ADI 1523 (TP). (ADPF, PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE) ADPF 33 (TP), ADPF 237 AgR (TP), ADPF 722 MC (TP). (ORÇAMENTO, FIDELIDADE, PRINCÍPIO REPUBLICANO, TRANSPARÊNCIA, GARANTIA, ACESSO À INFORMAÇÃO, INTERESSE PÚBLICO) ADPF 129 (TP), MS 28178 (TP), ADPF 690 MC-Ref (TP). (PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE) ADPF 129 (TP), SS 3902 AgR-segundo (TP), RE 865401 (TP). (DIREITO À INFORMAÇÃO) ADI 4815 (TP). (PODER JUDICIÁRIO, SUBSTITUIÇÃO, PODER LEGISLATIVO, ANÁLISE, LEI ORÇAMENTÁRIA) ADI 4048 MC (TP). (EMENDA PARLAMENTAR, PROJETO DE LEI, INICIATIVA, CHEFE DO PODER EXECUTIVO, AUMENTO, DESPESA) ADI 1050 (TP). (PERIGO DE DANO INVERSO) ADI 3649 (TP), ADI 2435 MC (TP), ADPF 541 (TP), AC 1657 MC (TP). (PODER JUDICIÁRIO, INTERFERÊNCIA, PROCESSO, ALOCAÇÃO, RECURSOS PÚBLICOS, ATRIBUIÇÃO, PODER LEGISLATIVO) ADI 5468 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, SUCEDÂNEO, APURAÇÃO, ILÍCITO PENAL, FALTA FUNCIONAL) ADPF 390, ADI 5353 MC. (VALIDAÇÃO, ÂMBITO ADMINISTRATIVO, ATIVIDADE LEGISLATIVA, SIGILO, ATO, RECEITA, DESPESA, DESTINAÇÃO, RECURSOS PÚBLICOS, INCOMPATIBILIDADE, PRINCÍPIO REPUBLICANO, DEMOCRACIA) MS 24725 MC. - Decisão estrangeira citada: Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, Sentença de 19 de setembro de 2006, Série C Nº 151, § 77, da Corte Interamericana de Direitos Humanos. - Veja MS 37964, ADPF 851 do STF. - Veja Processo TC 014.922/2021-5 do TCU. Número de páginas: 145. Análise: 17/07/2023, JRS.
Doutrina
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 84. BLIACHERIENE, Ana Carla. Orçamento Impositivo à Brasileira. Direito Financeiro, Econômico e Tributário: Estudos em Homenagem a Regis Fernandes de Oliveira. São Paulo: Quartier Latin, 2014. p. 63. CAETANO, Marcello. Manuel de Ciência Política. Lisboa: Coimbra, 1987. p. 329. CANOTILHO, José J. Gomes Canotilho. Direito Constitucional. 6. ed. 1993. Almedina; Coimbra. p. 488. JARDIM, José Maria. A face oculta do Leviatã: gestão de informação e transparência administrativa. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 119, n. 1, p. 149, 1995. GIACOMONI, James. Orçamento Público. 18. ed. São Paulo: Gen; Atlas, 2021. p. 427. GOMES, José Jairo Gomes. Direito Eleitoral. 16. ed. Gen; Atlas, 2020. p. 71-72. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 501. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 84. MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA NETO, Celso de Barros. Transparência Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, MENDES, Gilmar Ferreira Mendes, NASCIMENTO, Carlos Valder do (org.). Tratado de direito financeiro. São Paulo: Saraiva, 2013. v. 1. p. 177-201. ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 240-241. ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. República e Federação no Brasil: Traços constitucionais da organização política brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 93. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: o orçamento na Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. 5. p. 258.