Jurisprudência STF 843112 de 04 de Novembro de 2020

Publicado por Supremo Tribunal Federal

Título

RE 843112

Classe processual

RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator

LUIZ FUX

Data de julgamento

22/09/2020

Data de publicação

04/11/2020

Orgão julgador

Tribunal Pleno

Publicação

PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-263 DIVULG 03-11-2020 PUBLIC 04-11-2020

Partes

RECTE.(S) : MUNICÍPIO DE LEME ADV.(A/S) : PAULO AFONSO LOPES ADV.(A/S) : CLAUDIA SCARABEL MOURÃO ADV.(A/S) : FÁBIO APARECIDO DONISETI ALVES ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE LEME RECDO.(A/S) : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE LEME ADV.(A/S) : NILTON DA SILVA CORREIA AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL - SINDIFISCO NACIONAL ADV.(A/S) : DAVID ODISIO HISSA ADV.(A/S) : TALITA FERREIRA BASTOS AM. CURIAE. : ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL AM. CURIAE. : UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. : CSPM - CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES E FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS DAS FUNDAÇÕES, AUTARQUIAS E PREFEITURAS MUNICIPAIS ADV.(A/S) : JAMIR JOSE MENALI

Ementa

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 624. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCEDE INJUNÇÃO PARA QUE O CHEFE DO PODER EXECUTIVO ENVIE PROJETO DE LEI QUE PROMOVA A REVISÃO ANUAL DOS VENCIMENTOS DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. INVASÃO DO JUDICIÁRIO NA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. INEXISTENCIA DE DEVER CONSTITUCIONAL DE RECOMPOSIÇÃO INFLACIONÁRIA ANUAL DA REMUNERAÇÃO E SERVIDORES PÚBLICOS. PRECEDENTES. INAPLICABILIDADE DE SENTENÇA EXORTATIVA OU ADITIVA. ARTIGO 37, X, DA CRFB. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. A revisão geral anual, estabelecida pelo artigo 37, X, da CRFB, deve ser interpretada em conjunto com os demais dispositivos constitucionais e os julgados antecedentes desta Corte, tendo em vista o caráter controvertido do direito sub judice e o princípio da concordância prática. 2. A Constituição Federal não pretendeu impedir reduções indiretas à remuneração dos servidores públicos, dentre as quais aquela que decorre da desvinculação pari passu do índice inflacionário, consoante exegese prestigiada por esta Corte. O direito à reposição do valor real por perdas inflacionárias foi afastado por este Plenário ao interpretar e aplicar a garantia da irredutibilidade de vencimentos, prevista no artigo 37, XV, da CRFB. Precedentes: ADI 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 27/6/2003; e RE 201.026, Rel. Min. Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ de 6/9/1996. 3. A Constituição não estabelece um dever específico de que a remuneração dos servidores seja objeto de aumentos anuais, menos ainda em percentual que corresponda, obrigatoriamente, à inflação apurada no período, embora do artigo 37, X, da Constituição decorra o dever de pronunciamento fundamentado a respeito da impossibilidade de reposição da remuneração dos servidores públicos em dado ano, com demonstração técnica embasada em dados fáticos da conjuntura econômica. Precedente: RE 565.089, Redator do acórdão Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 28/4/2020, Tema 19 da Repercussão Geral. 4. As sentenças aditivas, porquanto excepcionais, pressupõem a observância de algumas balizas, tais como (i) a solução esteja presente no sistema legislativo em vigor, ao menos em estado latente (ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. vol. 41. Mulino, 1988. p. 158-159); (ii) a norma análoga se adeque ao direito previsto constitucionalmente; (iii) a norma constitucional possua densidade normativa tal que conceda inequivocamente determinado direito a seus destinatários (BRANDÃO, Rodrigo. O STF e o Dogma do Legislador Negativo. Direito, Estado e Sociedade, n. 44, p. 206, jan./jun. 2014); (iv) sejam observados “o critério da vontade hipotética do legislador e o critério da solução constitucionalmente obrigatória” (MEDEIROS, Rui. A decisão de inconstitucionalidade. Lisboa: Universidade Católica, 1999, p. 501-505); (v) avalie-se os reflexos das sentenças normativas nas contas públicas, consoante a “observância da realidade histórica e dos resultados possíveis”, (PELICIOLI, Angela Cristina. A sentença normativa na jurisdição constitucional: o Supremo Tribunal Federal como legislador positivo. São Paulo: LRT, 2008. p. 223); (vi) a intervenção se legitime na natureza do direito constitucional, mormente quando em jogo os direitos materialmente fundamentais e demais condições de funcionamento da democracia (SOUSA FILHO, Ademar Borges. Sentenças Aditivas na Jurisdição Constitucional Brasileira. Belo Horizonte: Forum, 2016. p. 233). 5. In casu, o papel do Poder Judiciário na concretização do direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos não permite a colmatação da lacuna por decisão judicial, porquanto não se depreende do artigo 37, X, da CRFB um significado inequívoco para a expressão “revisão geral”, dotada de baixa densidade normativa. A reposição das perdas inflacionárias não pode ser considerada “constitucionalmente obrigatória”, embora inegavelmente se insira na moldura normativa do direito tutelado, que atribuiu ao servidor público o direito a ter sua remuneração anualmente revista. 6. A delimitação das condições da concessão do direito constitucional pressupõe uma considerável expertise técnica e financeira, a exemplo do eventual parcelamento e da necessidade de se compatibilizar a revisão com restrições orçamentárias, ajustes fiscais subsequentes e eventual compensação frente a outras formas de aumento. Precedente: ADI 2.726, Plenário, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 29/8/2003. 7. A revisão remuneratória dos servidores públicos pressupõe iniciativa do Poder Executivo. Precedentes: ADI 3.599, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 14/9/2007; e ADI 2.061, Rel. Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ de 29/6/2001. 8. A definição do índice cabe aos poderes políticos, em consonância com outras limitações constitucionais, máxime por prestigiar a expertise técnica desses poderes em gerir os cofres públicos e o funcionalismo estatal. As regras prudenciais e a relação entre as formas de aumento remuneratório revelam os elevados custos de erro da fixação do índice de revisão geral anual por quem não detém a expertise necessária (SUNSTEIN; VERMEULE. Interpretation and Institutions. Michigan Law Review, v. 101, p. 885, 2002. p. 38). 9. O princípio democrático impede a transferência do custo político ao Judiciário, porquanto o povo deposita nas urnas expectativas e responsabilidades, o que justifica a posterior prestação de contas dos poderes eleitos e impede que maiorias ocasionais furtem-se de obrigação imposta pelo constituinte. 10. A Lei federal 10.331/2001, assim como a Lei Complementar 592/2011 do Município do Leme, que regulamentam o artigo 37, X, da CRFB, estabelecendo condições e parâmetros para a revisão geral anual, não suprem a omissão, o que, consectariamente, revela sua insuficiência em tutelar a garantia constitucional que impõe manifestações anuais, não havendo que se cogitar de perda de objeto. 11. A omissão do Poder Executivo na apresentação de projeto de lei que preveja a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos configura mora que cabe ao Poder Judiciário declarar e determinar que se manifeste de forma fundamentada sobre a possibilidade de recomposição salarial ao funcionalismo. 13. In casu, o tribunal a quo, ao conceder a injunção “para determinar que o Prefeito do Município de Leme envie, no prazo máximo de trinta dias, projeto de lei que vise promover - a revisão anual dos vencimentos de todos os servidores públicos municipais”, exorbitou de suas competências constitucionais, imiscuindo-se em matéria de iniciativa do Poder Executivo, a quem cabe a autoadministração do funcionalismo público e a gestão de recursos orçamentários destinados a despesas de custeio com pessoal. 13. Recurso Extraordinário Provido para reformar o acórdão recorrido e, via de consequência, cassar a injunção concedida. Tese de repercussão geral: O Poder Judiciário não possui competência para determinar ao Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que vise a promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, tampouco para fixar o respectivo índice de correção.

Decisão

O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 624 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido e, via de consequência, cassar a injunção concedida, nos termos do voto do Ministro Luiz Fux (Presidente e Relator), vencidos os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski, que negavam provimento ao recurso. Foi fixada a seguinte tese: "O Poder Judiciário não possui competência para determinar ao Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que vise a promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, tampouco para fixar o respectivo índice de correção". Os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Dias Toffoli também votaram pelo provimento do recurso, mas fizeram ressalvas quanto à redação da tese proposta pelo Relator. Falou, pelo recorrido, a Dra. Fernanda Bandeira Andrade. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 11.9.2020 a 21.9.2020.

Indexação

- PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS, FUNÇÃO CONTRAMAJORITÁRIA, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. DISTINÇÃO, REVISÃO GERAL ANUAL, AUMENTO, REMUNERAÇÃO, LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. - VOTO, MIN. ROBERTO BARROSO, MIN. DIAS TOFFOLI, MIN. EDSON FACHIN: PODER JUDICIÁRIO, EXIGÊNCIA, JUSTIFICATIVA, CHEFE DO PODER EXECUTIVO, MORA, REVISÃO GERAL ANUAL. - VOTO VENCIDO, MIN. MARCO AURÉLIO: ATUAÇÃO, PODER JUDICIÁRIO, REVISÃO GERAL ANUAL, REMUNERAÇÃO, SERVIDOR PÚBLICO. - TERMO(S) DE RESGATE: TEORIA DAS ESCOLHAS RACIONAIS (RATIONAL CHOICE APPROACH).

Legislação

LEG-FED CF ANO-1988 ART-00002 ART-00003 INC-00001 ART-00005 INC-00071 ART-00007 INC-00004 INC-00021 ART-00037 INC-00010 INC-00015 ART-00061 PAR-00001 INC-00002 LET-A ART-00169 PAR-00001 INC-00001 INC-00002 PAR-00002 PAR-00003 INC-00001 INC-00002 PAR-00004 PAR-00007 ART-00201 PAR-00004 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000019 ANO-1998 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000095 ANO-2016 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED ADCT ANO-1988 ART-00109 PAR-00003 ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS LEG-FED LCP-000101 ANO-2000 ART-00017 PAR-00001 PAR-00006 PAR-00007 ART-00019 ART-00020 ART-00022 PAR-ÚNICO INC-00001 LRF-2000 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LEG-FED LEI-007238 ANO-1984 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-007974 ANO-1989 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-007706 ANO-1998 ART-00001 PAR-ÚNICO LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-010331 ANO-2001 ART-00001 ART-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 ART-00003 ART-00004 ART-00005 PAR-ÚNICO ART-00006 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-010698 ANO-2003 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-011169 ANO-2005 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-011170 ANO-2005 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012506 ANO-2011 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013300 ANO-2016 ART-00008 INC-00001 INC-00002 PAR-ÚNICO LEI ORDINÁRIA LEG-FED PJL-004825 ANO-2005 PROJETO DE LEI LEG-FED SUV-000037 SÚMULA VINCULANTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF LEG-FED EXM-000146 ANO-2003 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS INTERMINISTERIAL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA E DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - MF/MP LEG-FED EXM-000285 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS INTERMINISTERIAL DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO E DA FAZENDA E DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO - MP/MF/AGU LEG-FED SUMSTF-000339 SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF LEG-MUN LEI-000592 ANO-2011 ART-00001 ART-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 ART-00003 LEI ORDINÁRIA DO MUNICÍPIO DO LEME, SP

Tese

O Poder Judiciário não possui competência para determinar ao Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que vise a promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, tampouco para fixar o respectivo índice de correção.

Tema

624 - Papel do Poder Judiciário na concretização do direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, diante do reconhecimento da mora do Poder Executivo.

Observação

- Acórdão(s) citado(s): (SERVIDOR PÚBLICO, IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS) RE 201026 (2ªT), ADI 2075 MC (TP). (REVISÃO GERAL ANUAL, SERVIDOR PÚBLICO) MS 22439 (TP), MS 22663 (1ªT), ADI 2061 (TP), ADI 2481 (TP), ADI 2486 (TP), ADI 2490 (TP), ADI 2492 (TP), ADI 2491 (TP), ADI 2493 (TP), ADI 2497 (TP), ADI 2507 (TP), ADI 2504 (TP), ADI 2512 (TP), ADI 2506 (TP), ADI 2519 (TP), ADI 2525 (TP), ADI 2726 (TP), ADI 3459 (TP), ADI 3599 (TP), RE 565089 (TP), MS 24765 AgR (TP), MI 698 AgR (TP), RE 416000 AgR (1ªT), RE 485087 AgR (1ªT), RE 421828 AgR (1ªT), RE 527622 AgR (1ªT), RE 554810 AgR (2ªT), RE 553947 AgR (2ªT), MI 2182 AgR (TP), MI 2411 AgR (TP), MI 5731 ED (TP), MI 5907 ED (TP), MI 2198 AgR-segundo (TP). (CONTROLE JUDICIAL, INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO) ADI 1458 MC (TP). (MORA LEGISLATIVA, AVISO PRÉVIO PROPORCIONAL, TEMPO DE SERVIÇO) MI 943 (TP). (REVISÃO GERAL DISSIMULADA) ARE 649212 AgR (2ªT). (DISTINÇÃO, REAJUSTE, REVISÃO GERAL ANUAL) ADI 2726 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (REVISÃO GERAL ANUAL, SERVIDOR PÚBLICO) MI 5731. Número de páginas: 72. Análise: 08/04/2021, KBP.

Doutrina

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. São Paulo: Malheiros. p. 620. ARABI, Abhner Youssif Mota. A Tensão Institucional entre Judiciário e Legislativo. Curitiba: Prismas, 2015. p. 89. BRANDÃO, Rodrigo. O STF e o Dogma do Legislador Negativo. Direito, Estado e Sociedade, n. 44, p. 206, jan./jun. 2014. CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. As Sentenças Manipulativas Aditivas: Os casos das Cortes Constitucionais da Itália, da África do Sul e do STF. Revista de Processo, v. 246, p. 403–427. Ago. 2015. GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos custos dos direitos: direitos não nascem em árvores. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2005. p. 225. LARENZ, Karl. Metodologia da Ciência do Direito. p. 533-534 e 573. MEDEIROS, Rui. A decisão de inconstitucionalidade. Lisboa: Universidade Católica, 1999. p. 495 e 501-505. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 406. MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de injunção e a efetividade dos direitos fundamentais A jurisdição constitucional e os desafios à concretização dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016. p. 159. PASSOS, J. J. Calmon de. Mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, "habeas data", Constituição e processo. Rio de Janeiro: Forense, 1989. p. 112. apud MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2015. PELICIOLI, Angela Cristina. A sentença normativa na jurisdição constitucional: o Supremo Tribunal Federal como legislador positivo. São Paulo: LRT, 2008. p. 223. PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2008. p. 510. PULIDO, Carlos Bernal. O caráter fundamental dos direitos fundamentais. Revista de Direito do Estado, ano 5, n. 19-20, p. 17-35, jul./dez. 2010. ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 323. ROSE-ACKERMAN, Susan. Progressive Law and Economics: And the New Administrative Law. The Yale Law Journal, v. 98, p. 366, 1988. SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: A philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Clarendon: 1991. p. 162. SCHMITT, Carl. Teoria de la Constitución. Madrid: Alianza, 1996. p. 54-56. SOUSA FILHO, Ademar Borges. Sentenças Aditivas na Jurisdição Constitucional Brasileira. Belo Horizonte: Forum, 2016. p. 233. SUNSTEIN Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. Michigan Law Review, v. 101, p. 885, 2002. p. 38. ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Mulino, 1988. v. 41. p. 158-159.