Jurisprudência STF 842846 de 13 de Agosto de 2019
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
RE 842846
Classe processual
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator
LUIZ FUX
Data de julgamento
27/02/2019
Data de publicação
13/08/2019
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-175 DIVULG 12-08-2019 PUBLIC 13-08-2019
Partes
RECTE.(S) : ESTADO DE SANTA CATARINA PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA RECDO.(A/S) : SEBASTIÃO VARGAS ADV.(A/S) : CESAR JOSE POLETTO AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL - ANOREG-BR ADV.(A/S) : RAFAEL THOMAZ FAVETTI ADV.(A/S) : GUILHERME MOACIR FAVETTI AM. CURIAE. : INSTITUTO DE ESTUDOS E PROTESTO DE TÍTULOS DO BRASIL - IEPTB ADV.(A/S) : MAURÍCIO ZOCKUN AM. CURIAE. : COLÉGIO NOTARIAL DO BRASIL - CONSELHO FEDERAL ADV.(A/S) : RUI CELSO REALI FRAGOSO
Ementa
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DANO MATERIAL. ATOS E OMISSÕES DANOSAS DE NOTÁRIOS E REGISTRADORES. TEMA 777. ATIVIDADE DELEGADA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO DELEGATÁRIO E DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS A TERCEIROS POR TABELIÃES E OFICIAIS DE REGISTRO NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. ART. 236, §1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO PELOS ATOS DE TABELIÃES E REGISTRADORES OFICIAIS QUE, NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES, CAUSEM DANOS A TERCEIROS, ASSEGURADO O DIREITO DE REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS CASOS DE DOLO OU CULPA. POSSIBILIDADE. 1. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Tabeliães e registradores oficiais são particulares em colaboração com o poder público que exercem suas atividades in nomine do Estado, com lastro em delegação prescrita expressamente no tecido constitucional (art. 236, CRFB/88). 2. Os tabeliães e registradores oficiais exercem função munida de fé pública, que destina-se a conferir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia às declarações de vontade. 3. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público e os atos de seus agentes estão sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário, consoante expressa determinação constitucional (art. 236, CRFB/88). Por exercerem um feixe de competências estatais, os titulares de serventias extrajudiciais qualificam-se como agentes públicos. 4. O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. Precedentes: RE 209.354 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJe de 16/4/1999; RE 518.894 AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe de 22/9/2011; RE 551.156 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe de 10/3/2009; AI 846.317 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 28/11/13 e RE 788.009 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 19/08/2014, DJe 13/10/2014. 5. Os serviços notariais e de registro, mercê de exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público (art. 236, CF/88), não se submetem à disciplina que rege as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. É que esta alternativa interpretativa, além de inobservar a sistemática da aplicabilidade das normas constitucionais, contraria a literalidade do texto da Carta da República, conforme a dicção do art. 37, § 6º, que se refere a “pessoas jurídicas” prestadoras de serviços públicos, ao passo que notários e tabeliães respondem civilmente enquanto pessoas naturais delegatárias de serviço público, consoante disposto no art. 22 da Lei nº 8.935/94. 6. A própria constituição determina que “lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário” (art. 236, CRFB/88), não competindo a esta Corte realizar uma interpretação analógica e extensiva, a fim de equiparar o regime jurídico da responsabilidade civil de notários e registradores oficiais ao das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (art. 37, § 6º, CRFB/88). 7. A responsabilização objetiva depende de expressa previsão normativa e não admite interpretação extensiva ou ampliativa, posto regra excepcional, impassível de presunção. 8. A Lei 8.935/94 regulamenta o art. 236 da Constituição Federal e fixa o estatuto dos serviços notariais e de registro, predicando no seu art. 22 que “os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. (Redação dada pela Lei nº 13.286, de 2016)”, o que configura inequívoca responsabilidade civil subjetiva dos notários e oficiais de registro, legalmente assentada. 9. O art. 28 da Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/1973) contém comando expresso quanto à responsabilidade subjetiva de oficiais de registro, bem como o art. 38 da Lei 9.492/97, que fixa a responsabilidade subjetiva dos Tabeliães de Protesto de Títulos por seus próprios atos e os de seus prepostos. 10. Deveras, a atividade dos registradores de protesto é análoga à dos notários e demais registradores, inexistindo discrímen que autorize tratamento diferenciado para somente uma determinada atividade da classe notarial. 11. Repercussão geral constitucional que assenta a tese objetiva de que: o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. 12. In casu, tratando-se de dano causado por registrador oficial no exercício de sua função, incide a responsabilidade objetiva do Estado de Santa Catarina, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. 13. Recurso extraordinário CONHECIDO e DESPROVIDO para reconhecer que o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. Tese: “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa”.
Decisão
Após os votos dos Ministros Luiz Fux (Relator) e Alexandre de Moraes, que conheciam do recurso extraordinário e negavam-lhe provimento; do voto do Ministro Edson Fachin, que o provia parcialmente; e do voto do Ministro Roberto Barroso, que negava provimento ao recurso, nos termos e limites do seu voto, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo recorrente, o Dr. Fernando Filgueiras, Procurador do Estado de Santa Catarina; pelo amicus curiae Associação dos Notários e Registradores do Brasil - ANOREG-BR, o Dr. Dixmer Vallini Netto; pelo amicus curiae Colégio Notarial do Brasil - Conselho Federal, o Dr. Rui Celso Reali Fragoso; e, pelo amicus curiae Instituto de Estudos e Protesto de Títulos do Brasil - IEPTB, o Dr. Maurício Garcia Pallares Zockun. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 27.2.2019. Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 777 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do voto do Relator, vencidos, em parte, nos termos e limites de seus votos, os Ministros Edson Fachin e Roberto Barroso, e, integralmente, o Ministro Marco Aurélio. Em seguida, por maioria, fixou-se a seguinte tese: “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa”, vencido o Ministro Marco Aurélio. Não participou da votação da tese o Ministro Gilmar Mendes. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 27.2.2019.
Indexação
- HISTÓRIA, SERVIÇO NOTARIAL E DE REGISTRO, DIREITO COMPARADO. EVOLUÇÃO, DOUTRINA, LEGISLAÇÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. EXCEPCIONALIDADE, RESPONSABILIDADE OBJETIVA, INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. ROSA WEBER: NOTÁRIO, REGISTRADOR, ATIVIDADE, CARÁTER PRIVADO, PRESTAÇÃO DE SERVIÇO, SERVIÇO PÚBLICO, FUNÇÃO PÚBLICA, FISCALIZAÇÃO, PODER JUDICIÁRIO, CONTROLE, ATIVIDADE NOTARIAL, PODER PÚBLICO. ATIVIDADE NOTARIAL, SERVIÇO PÚBLICO, OBRIGATORIEDADE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, PESSOA JURÍDICA. TABELIÃO, NOTÁRIO, PESSOA NATURAL, PESSOA FÍSICA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL, PERSONALIDADE JURÍDICA, CRIAÇÃO, LEI. OBRIGATORIEDADE, PODER PÚBLICO, EXERCÍCIO, DIREITO DE REGRESSO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, ESTADO-MEMBRO. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. ALEXANDRE DE MORAES: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA, DELEGATÁRIO DE SERVIÇO PÚBLICO, TEORIA DO RISCO INTEGRAL, TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL, SERVENTIA EXTRAJUDICIAL, PERSONALIDADE JURÍDICA, RESPONSABILIDADE CIVIL, LEGITIMIDADE PASSIVA, TITULAR DE CARTÓRIO, TITULAR DE CARTÓRIO, DELEGATÁRIO DE SERVIÇO PÚBLICO. APLICAÇÃO, ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL, RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA, PODER PÚBLICO, CONCESSIONÁRIA, PERMISSIONÁRIO, SERVIÇO PÚBLICO. - FUNDAMENTAÇÃO DIVERSA, MIN. ROBERTO BARROSO: EXISTÊNCIA, LEI ESPECÍFICA, RESPONSABILIDADE CIVIL, CARÁTER SUBJETIVO, NOTÁRIO, REGISTRADOR, COMPROVAÇÃO, DOLO, CULPA. ÔNUS DA PROVA, SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA, ESTADO-MEMBRO. MUDANÇA, ENTENDIMENTO, EFEITO PRO FUTURO. - VOTO VENCIDO, MIN. EDSON FACHIN: TABELIÃO, OFICIAL DE REGISTRO, AGENTE PÚBLICO, DELEGATÁRIO DE SERVIÇO PÚBLICO, INDEPENDÊNCIA, NATUREZA ADMINISTRATIVA, CARÁTER FINANCEIRO, RESPONSABILIDADE OBJETIVA. - VOTO VENCIDO, MIN. MARCO AURÉLIO: INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. NORMA ESPECÍFICA, RESPONSABILIDADE CIVIL, SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. LEGITIMIDADE PASSIVA, ESTADO-MEMBRO, DEMONSTRAÇÃO, CULPA, PODER JUDICIÁRIO, FISCALIZAÇÃO.
Legislação
LEG-IMP CIB ANO-1824 ART-00099 ART-00179 INC-00029 CIB-1824 CONSTITUIÇÃO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL LEG-FED CF ANO-1946 ART-00194 PAR-ÚNICO CF-1946 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1988 ART-00037 PAR-00006 ART-00102 INC-00003 LET-A ART-00175 ART-00236 "CAPUT" PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LEI-003071 ANO-1916 ART-00015 CC-1916 CÓDIGO CIVIL LEG-FED LEI-006015 ANO-1973 ART-00028 PAR-ÚNICO LRP-1973 LEI DE REGISTROS PÚBLICOS LEG-FED LEI-008935 ANO-1994 ART-00001 ART-00003 ART-00004 PAR-00001 PAR-00002 ART-00006 INC-00001 INC-00002 INC-00003 ART-00007 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 PAR-ÚNICO ART-00022 REDAÇÃO ORIGINÁRIA ART-00022 REDAÇÃO DADA PELA LEI-13137/2015 ART-00022 REDAÇÃO DADA PELA LEI-13286/2016 ART-00022 PAR-ÚNICO ART-00031 INC-00001 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009492 ANO-1997 ART-00038 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-010406 ANO-2002 ART-00927 PAR-ÚNICO CC-2002 CÓDIGO CIVIL LEG-FED LEI-013105 ANO-2015 ART-00053 INC-00003 LET-F ART-00373 INC-00001 INC-00002 PAR-00001 CPC-2015 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL LEG-FED LEI-013137 ANO-2015 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013286 ANO-2016 ART-00001 ART-00002 ART-00022 PAR-ÚNICO LEI ORDINÁRIA
Tese
O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.
Tema
777 - Responsabilidade civil do Estado em decorrência de danos causados a terceiros por tabeliães e oficiais de registro no exercício de suas funções.
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, ATO, NOTÁRIO, REGISTRADOR) RE 116662 (2ªT), RE 187753 (2ªT), RE 201595 (2ªT), RE 212724 (2ªT), RE 209354 AgR (2ªT), AI 522832 AgR (2ªT), RE 518894 AgR (2ªT), RE 551156 AgR (2ªT), AI 846317 AgR (2ªT), RE 788009 AgR (1ªT). (NATUREZA JURÍDICA, SERVIÇO NOTARIAL E DE REGISTRO) ADI 1800 (TP), ADI 2415 (TP), ADI 2602 (TP), ADI 3643 (TP), ADI 4140 (TP), RE 556504 ED (1ªT), ADI 4453 MC (TP), ARE 919883 AgR (1ªT). (SERVIÇO NOTARIAL E DE REGISTRO, REGIME JURÍDICO, DIREITO PÚBLICO) ADI 2254 (TP), ADI 1378 MC (1ªT), ARE 823161 AgR (2ªT), MS 27955 AgR (1ªT). - Decisões monocráticas citadas: (RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, ATO, NOTÁRIO, REGISTRADOR) RE 229974, RE 562644, RE 565859, AI 742718, ARE 661632, AI 853552, ARE 659824. - Acórdão(s) citado(s) - outros tribunais: STJ: AgRg no REsp 1377074, AgRg nos EDcl no RMS 29243, AgRg no AREsp 474524, AgRg no REsp 1027925, AgRg no AREsp 110035, AgInt no REsp 1471168, AgInt no REsp 1590117, EDcl no REsp 1655852 e AgRg no REsp 1377074. - Veja Tema 777 do STF. Número de páginas: 133. Análise: 26/11/2019, KBP.
Doutrina
BOLZANI, Henrique. A responsabilidade civil dos notários e dos registradores. São Paulo: LTR, 2007. p. 87. BENUCCI, Renato Luís. A responsabilidade civil pelos atos notariais e de registro. Revista de Direito Imobiliário: RDI, v. 36, n. 74, p. 239-263, jan./jun. 2013. p. 244 e p. 246. CANCHERINI, Carlos Eduardo. A responsabilidade civil subsidiária do Estado por atos cartorários. In: FARIA, Edimur Ferreira; SOUSA, Simone Leticia Severo (Org.) Responsabilidade Civil do Estado no Ordenamento Jurídico e na Jurisprudência atuais. Belo Horizonte: Del Rey, 2014. p. 222. CASTRO, Demades Mario. A Responsabilidade Civil dos notários e registradores e a edição da Lei 13.286, de 10 de maio de 2016. Revista de Direito Imobiliário, v. 81, jul./dez. 2016, p. 343-346. CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 239-240. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 5 e p. 701. FARIA, Edimur Ferreira; SOUSA, Simone Leticia Severo (Org.) Responsabilidade Civil do Estado no Ordenamento Jurídico e na Jurisprudência atuais. Belo Horizonte: Del Rey, 2014. p. 220. FLACH, Marcelo Antônio Guimarães. Responsabilidade Civil do Notário e do Registrador. Porto Alegre: Editora AGE, 2004. p. 13. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1114. MAURER, Hartmut. Allgemeines Verwaltungsrecht. 15. Auflage. Beck: München, 2004. p. 657. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 15. ed. São Paulo:Revista dos Tribunais, 1990. p. 71-72 e p. 546. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 249 e p. 1013. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 32. ed. Atlas, 2016. p. 395-396. MULLER, Friedrich. Métodos de Trabalho do direito Constitucional. Tradução: Peter Naumann. Porto Alegre: Síntese, 1999. p. 36. PEREIRA, Caio Mário da Silva. Responsabilidade Civil. 10. ed. Rio de Janeiro: GZ Editora, 2012. atualização de Gustavo Tepedino. p. 176-177. PIRES, Luiz Manuel Fonseca. Responsabilidade Civil e Funcional dos Notários e Registradores. Direito Notarial e Registral Avançado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 65. RIBEIRO, Sheila Maria Reis. Público, porém Privado: Uma Visão sobre as Funções Notariais e Registrais no Brasil. p. 4. ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Observações sobre a Responsabilidade Patrimonial do Estado. Revista de Informação Legislativa, Brasília, n. 111, p. 79-122, jul./set. 1991, p. 118-119. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 7. ed. São Paulo:Editora Malheiros, 2010. p. 896.