Jurisprudência STF 7697 de 16 de Outubro de 2024
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADI 7697 MC-Ref
Classe processual
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator
FLÁVIO DINO
Data de julgamento
19/08/2024
Data de publicação
16/10/2024
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-10-2024 PUBLIC 16-10-2024
Partes
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL) ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
EMENTA: REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE CONCEDIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS EMENDAS PARLAMENTARES AO ORÇAMENTO PÚBLICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS. NECESSIDADE DE ATENDIMENTO A CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA A SEREM VERIFICADOS PELO PODER EXECUTIVO. FUNÇÃO TÍPICA. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO. PROBABILIDADE DO DIREITO. NORMAS ORÇAMENTÁRIAS JÁ EM VIGOR EXPRIMEM UM QUANTITATIVO EXPRESSIVO DE EMENDAS PARLAMENTARES DE EXECUÇÃO IMPOSITIVA. PERIGO DE DANO. DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS ATÉ REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE VERIFICAÇÃO DO ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO, NORMAS LEGAIS E REGULAMENTARES. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face de dispositivos constitucionais introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram substancialmente o regime orçamentário nacional. 2. Legitimidade ativa universal do partido político autor, que conta com representação no Congresso Nacional, na forma do art. 103, VIII, da Constituição Federal. Precedentes. 3. Presença dos requisitos suficientes à parcial concessão da medida cautelar para atribuição de interpretação conforme aos dispositivos impugnados. Probabilidade do direito verificada a partir da necessidade do estabelecimento de procedimento de verificação do atendimento dos critérios de ordem técnica para a execução das emendas impositivas, à luz da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. Perigo na demora decorrente do fato de que as normas orçamentárias já em vigor exprimem um expressivo quantitativo de emendas parlamentares de execução impositiva. 4. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de emendas parlamentares. 5. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. 6. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. 7. Sustada a execução de emendas impositivas até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. 8. Medida cautelar referendada.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão que concedeu parcialmente a medida cautelar para, atribuindo interpretação conforme aos seguintes dispositivos: art. 165, §9º, inciso III (EC/100); art. 165, § 10; art. 166, § 9º (EC/126); art. 166, § 9º-A (EC/126); art. 166, § 10 (EC/86); art. 166, § 11 (EC/126); art. 166, § 12 (EC/100); art. 166, § 13 (EC/100); art. 166, § 14 (EC/100); art. 166, § 16 (EC/100); art. 166, § 17 (EC/126); art. 166, § 18 (EC/100); art. 166, § 19 (EC/126); art. 166, § 20 (EC/100); art. 166- A (EC/105), todos da Constituição Federal, declarar e determinar, com efeitos ex nunc: “1. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de emendas parlamentares; 2. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares; 3. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. A execução de emendas impositivas fica sustada até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. A análise dos demais questionamentos arguidos na petição inicial, inclusive a pleiteada eliminação definitiva e total das emendas impositivas por inconstitucionalidade insanável, será procedida após as manifestações previstas em lei, quando da decisão final”. Por fim, (a) Realçou-se que estão ocorrendo reuniões técnicas entre os órgãos interessados, com o auxílio do Núcleo de Conciliação da Presidência do STF, além de estar prevista reunião institucional com a presidência e demais ministros do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, bem como do Procurador-Geral da República e de representante do Poder Executivo, em busca de solução constitucional e de consenso, que reverencie o princípio da harmonia entre os Poderes; (b) Afirmou-se que a consensualidade é uma das diretrizes fundamentais do Código de Processo Civil (artigos 3º, parágrafo 3º, e 139, inciso V), de modo que a busca por conciliação deve prosseguir, mormente em se cuidando de um sistema normativo que vem sendo praticado nos últimos anos. Lembrando-se, a propósito, da alegada incidência de ideias de segurança jurídica e de não surpresa para os destinatários das normas que foram impugnadas, em relação a períodos pretéritos; e (c) Assim, por ocasião deste exame de Referendo, registrou-se a compreensão da alta relevância de diálogos institucionais sob a condução do Chefe do Poder Judiciário Nacional. Realizados esses diálogos, a tutela cautelar poderá ser reavaliada. Tudo nos termos do voto do Relator. O Ministro Nunes Marques acompanhou o Relator com ressalvas. Falou, pelo requerente, o Dr. Pedro Serrano. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 16.8.2024 (00h00) a 16.8.2024 (23h59).
Indexação
- EVOLUÇÃO, LEGISLAÇÃO, EMENDA, ORÇAMENTO, CARÁTER IMPOSITIVO. EMENDA, CARÁTER IMPOSITIVO, TRANSFERÊNCIA, CONTROLE, FASE EXECUTÓRIA, ORÇAMENTO PÚBLICO, PODER EXECUTIVO, PODER LEGISLATIVO, DESPESA ORÇAMENTÁRIA, ATO DISCRICIONÁRIO. EMENDA PARLAMENTAR, OCUPAÇÃO, FUNÇÃO, PODER EXECUTIVO. MULTIPLICAÇÃO, PROCEDIMENTO, INVESTIGAÇÃO, REFERÊNCIA, EMENDA, CARÁTER IMPOSITIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, CLÁUSULA PÉTREA. IMPORTÂNCIA, MODERAÇÃO, PODERES DA REPÚBLICA; SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS. PODER CONSTITUINTE DERIVADO, NECESSIDADE, OBSERVÂNCIA, REGRA CONSTITUCIONAL, EXECUÇÃO, LEI ORÇAMENTÁRIA. DEVIDO PROCESSO LEGAL, ORÇAMENTO. ORÇAMENTO, CARÁTER IMPOSITIVO, DIFERENÇA, ARBITRARIEDADE. ORÇAMENTO PÚBLICO, EXECUÇÃO, CARÁTER PRIVADO, SIGILO, INCOMPATIBILIDADE, CONSTITUIÇÃO. VINCULAÇÃO, ORÇAMENTO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, AUSÊNCIA, MENÇÃO, EMENDA PARLAMENTAR. CRIME, ORDENAÇÃO DE DESPESA SEM AUTORIZAÇÃO. PROTEÇÃO, EFICÁCIA, PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RELEVÂNCIA, DIÁLOGO INSTITUCIONAL. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. GILMAR MENDES: EVOLUÇÃO, LEGISLAÇÃO, EMENDA, ORÇAMENTO, CARÁTER IMPOSITIVO. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, FUNDAMENTO, DIREITO FINANCEIRO. TRANSPARÊNCIA, POSSIBILIDADE, DEBATE, FINANÇAS PÚBLICAS, FISCALIZAÇÃO, CONTAS PÚBLICAS, ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO, SOCIEDADE. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, CONSOLIDAÇÃO, DEMOCRACIA. PODER LEGISLATIVO, AUTONOMIA, ORGANIZAÇÃO. ORÇAMENTO PÚBLICO, OPERACIONALIZAÇÃO, APLICAÇÃO, POLÍTICA PÚBLICA, REFERÊNCIA, CRITÉRIO, DETERMINAÇÃO, MOMENTO ANTERIOR. EXCESSO, EMENDA PARLAMENTAR, RISCO, PERDA, PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, CARÁTER NACIONAL, PREJUÍZO, POLÍTICAS PÚBLICAS, ERRADICAÇÃO DA POBREZA, PRINCÍPIO DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS. LEI ORÇAMENTÁRIA, CARÁTER AUTORIZATIVO. RECURSO ORÇAMENTÁRIO, EMENDA PARLAMENTAR, OBSERVÂNCIA, PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE, DESENVOLVIMENTO, CARÁTER ECONÔMICO. DÉFICIT, REGULAMENTAÇÃO, EMENDA PARLAMENTAR, CARÁTER IMPOSITIVO, NECESSIDADE, MATERIALIZAÇÃO, PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ESTABELECIDOS. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. DIAS TOFFOLI: PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, ASSOCIAÇÃO, OBJETIVO FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, DESENVOLVIMENTO NACIONAL, ERRADICAÇÃO DA POBREZA, PRINCÍPIO DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS. NECESSIDADE, PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO, ÂMBITO NACIONAL. LIMITE CONSTITUCIONAL, EMENDA PARLAMENTAR, ORÇAMENTO. CONFUSÃO, EMENDA DE RELATOR, EMENDA PARLAMENTAR, UTILIZAÇÃO, RECURSO ORÇAMENTÁRIO, AUSÊNCIA, FINALIDADE, OBJETIVO FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. AUSÊNCIA, ISONOMIA, SELETIVIDADE, ATENDIMENTO, DEMANDA. LEGITIMIDADE, EMENDA PARLAMENTAR. - VOTO, MIN. NUNES MARQUES: IMPORTÂNCIA, TRANSPARÊNCIA, UTILIZAÇÃO, RECURSOS PÚBLICOS. EQUILÍBRIO, TRANSPARÊNCIA, DISCRICIONARIEDADE, ESCOLHA, GOVERNO, ENTE FEDERADO. TRANSPARÊNCIA, NECESSIDADE, PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES, PACTO FEDERATIVO, MANUTENÇÃO, DISCRICIONARIEDADE, DEFINIÇÃO, POLÍTICAS PÚBLICAS. DISCRICIONARIEDADE, DIFERENÇA, INEFICIÊNCIA, USO, VERBA PÚBLICA. LEI, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, MECANISMO, COMBATE, CORRUPÇÃO. PROPOSTA, CENTRALIZAÇÃO, EMENDA PARLAMENTAR, ATENDIMENTO, PUBLICIDADE, TRANSPARÊNCIA. - RESSALVA DE ENTENDIMENTO, MIN. NUNES MARQUES: CRITÉRIO, REFERÊNCIA, CONTROLE PREVENTIVO, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU), CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU), SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS).
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00002 ART-00003 INC-00003 ART-00037 "CAPUT" ART-00051 INC-00003 INC-00004 ART-00052 INC-00012 INC-00013 ART-00103 INC-00008 ART-0163A ART-00165 PAR-00007 PAR-00015 ART-00166 PAR-00003 INC-00002 PAR-00013 PAR-00019 ART-0166A INC-00001 INC-00002 PAR-00002 INC-00001 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000086 ANO-2015 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000100 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000102 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000105 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000126 ANO-2022 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED LEI-009307 ANO-1996 LA-1996 LEI DE ARBITRAGEM LEG-FED LEI-012919 ANO-2013 ART-00007 PAR-00004 LET-D LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013105 ANO-2015 ART-00003 PAR-00003 ART-00139 INC-00005 CPC-2015 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL LEG-FED PJL-004320 ANO-1964 PROJETO DE LEI
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, EMENDA CONSTITUCIONAL) ADI 939 (TP), ADI 1946 (TP), ADI 3128 (TP). (SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS) ADI 4792 (TP), ADI 7593 MC-Ref (TP). (ORÇAMENTO PÚBLICO, CARÁTER IMPOSITIVO, PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES) ADI 6308 (TP). - Veja ADI 7688, ADI 7695 e ADI 850 do STF. - Decisões estrangeiras citadas: Acórdão n. 545/2021, do Tribunal Constitucional de Portugal; Ordinanza 17/2019, da Corte Constitucional da Itália. Número de páginas: 74. Análise: 11/12/2024, DAP.
Doutrina
CHAFETZ, Josh. The Congress’s Constitution: Legislative Authority and the Separation of Powers. New Haven: Yale University Press, 2017. p. 267 et seq. FARIA, Rodrigo Oliveira de. O redesenho das instituições orçamentárias e a explosão das emendas de relator-geral RP9: o processo orçamentário no centro da crise política. Scielo Preprints. p. 21-22. HARTUNG, Paulo; MENDES, Marcos; GIAMBIAGI, Fabio. As emendas de relator e as narrativas falaciosas. JARDIM, José Maria. A face oculta do Leviatã: gestão de informação e transparência administrativa, Revista do Serviço Público, Brasília, v. 119, n. 1, 1995. p. 149. MAURER, Harmut. Direito do Estado. 6. ed. Porto Alegre: Sergio Fabris, 2020. p. 876. MENDES, Gilmar Ferreira e CORREIA NETO, Celso de Barros. Transparência Fiscal. In: Ives Gandra da Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes e Carlos Valder do Nascimento (Org.), Tratado de direito financeiro. São Paulo: Saraiva, 2013. v. 1. p. 177-201. MIDIRI, Mario. L’autonomia costituzionale delle Camere e potere giudiziario. Pádua: Cedam, 1999. p. 93-95. TOLLINI, Hélio Martins; BIJOS, Paulo. Por um novo modelo de emendas ao orçamento. Estudo Técnico n. 22/2021, Câmara dos Deputados. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: o orçamento na Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. 5. p. 258.