Jurisprudência STF 7688 de 16 de Outubro de 2024
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADI 7688 MC-Ref
Classe processual
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator
FLÁVIO DINO
Data de julgamento
19/08/2024
Data de publicação
16/10/2024
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-10-2024 PUBLIC 16-10-2024
Partes
REQTE.(S) : ASSOCIACAO BRASILEIRA DE JORNALISMO INVESTIGATIVO - ABRAJI ADV.(A/S) : RAFAEL MARTINS ESTORILIO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART 166-A, INCISO I E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS CONHECIDAS COMO “EMENDAS PIX”. INADEQUAÇÃO DOS MECANISMOS DE TRANSPARÊNCIA E RASTREABILIDADE DAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS. RISCO DE GRAVE DANO AO ERÁRIO. CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. 1. A transparência requer a ampla divulgação sobre a origem e o destino dos recursos públicos, conforme decidido pelo STF na ADPF 854. Imperativo assegurar o controle institucional e social sobre o orçamento público. A probabilidade do direito está demonstrada mediante dados que apontam para a inexistência dos instrumentos de planejamento, bem como para a inadequação de mecanismos de controle quanto às transferências especiais (“emendas PIX”). 2. Há risco de dano ao erário e à ordem constitucional caso a realização das transferências especiais (“emendas PIX”), previstas no art. 166-A da Constituição, continue a ocorrer sem mecanismos que assegurem a transparência e a rastreabilidade dos dados (art. 163-A da Constituição). 3. Decisão liminar obriga a existência prévia de planos de trabalho, com o registro em plataforma eletrônica sobre a destinação e aplicação de parcela muito expressiva do Orçamento da União. No mesmo sentido de obediência à Constituição Federal, a decisão liminar dispõe sobre a incidência plena dos controles externo e interno constantes dos artigos 70, 71 e 74 da Carta Magna. 4. Tutela liminar deferida não é impeditiva de realização de transferências especiais (“emendas PIX”), desde que observados os trilhos constantes da Constituição Federal. 5. Medida cautelar referendada.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão que deferiu parcialmente a medida cautelar requerida para determinar: “1) que, doravante, as transferências especiais (`emendas PIX´) somente sejam realizadas com o atendimento aos requisitos constitucionais da transparência e da rastreabilidade (art. 163-A da Constituição), conforme regulamentação administrativa de competência constitucional do Poder Executivo (art. 84, incs. II e IV, da CF); 2) que as transferências especiais (`emendas PIX´) sejam fiscalizadas nos termos dos arts. 70, 71 e 74 da Constituição Federal, consoante o entendimento desta Corte em situação análoga (ADI 5791, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 12/09/2022). Ou seja, os controles devem ser exercidos mediante a atuação do TCU e da CGU, inclusive quanto às transferências realizadas anteriormente a esta decisão. Por consequência, esclareço, em nome da segurança jurídica, que está configurado o interesse da União para os fins do artigo 109, I e IV, da Constituição; 3) que, doravante, os beneficiados por emendas parlamentares via transferências especiais (`emendas PIX´) insiram na plataforma Transferegov.br, PREVIAMENTE ao recebimento dos recursos, informações referentes às transferências, tais como: plano de trabalho, objeto a ser executado, sua finalidade, a estimativa de recursos para a execução e o prazo da execução, bem como a classificação orçamentária da despesa. Consequentemente, o Poder Executivo só poderá liberar os recursos oriundos das `emendas PIX´ APÓS o atendimento da referida obrigação pelos futuros destinatários da transferência especial; 4) que, doravante, as transferências especiais (`emendas PIX´) na área da SAÚDE somente sejam efetivamente executadas mediante prévio parecer das instâncias competentes de governança do SUS no sentido de que há estrito cumprimento das regras técnicas que o regem, nos termos da Lei nº. 8.080/1990, especialmente de seus arts. 14-A, 35 e 36; 5) que, doravante, a destinação de transferências especiais (`emendas PIX´) tenha absoluta vinculação federativa, isto é, Deputados e Senadores só poderão indicá-las para o Estado (ou para Município integrante do Estado) pelo qual foi eleito, em virtude do disposto nos arts. 45 e 46 da Constituição, salvo projeto de âmbito nacional cuja execução ultrapasse os limites territoriais do Estado do parlamentar; 6) que a CGU realize auditoria da aplicação, economicidade e efetividade sobre as transferências especiais (`emendas PIX´), em execução em 2024; 7) que, no prazo de 90 (noventa) dias, a contar desta data: a. a CGU realize auditoria de todos os repasses de `emendas PIX´ em benefício de ONGs e demais entidades do terceiro setor, realizados nos anos de 2020 a 2024, e b. as ONGs e demais entidades do terceiro setor informem na internet, com total transparência, os valores oriundos de `emendas PIX´ recebidos nos anos de 2020 a 2024, e em que foram aplicados e convertidos; 8) que seja aberta conta exclusiva para administração dos valores decorrentes de transferências especiais (`emendas PIX´) em favor dos entes federados, como forma de assegurar a transparência e a rastreabilidade (art. 163-A da Constituição) e permitir a fiscalização orçamentária.” Por fim, (a) Realçou-se que estão ocorrendo reuniões técnicas entre os órgãos interessados, com o auxílio do Núcleo de Conciliação da Presidência do STF, além de estar prevista reunião institucional com a presidência e demais ministros do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, bem como do Procurador-Geral da República e de representante do Poder Executivo, em busca de solução constitucional e de consenso, que reverencie o princípio da harmonia entre os Poderes; (b) Afirmou-se que a consensualidade é uma das diretrizes fundamentais do Código de Processo Civil (artigos 3º, parágrafo 3º, e 139, inciso V), de modo que a busca por conciliação deve prosseguir, mormente em se cuidando de um sistema normativo que vem sendo praticado nos últimos anos. Lembrando-se, a propósito, da alegada incidência de ideias de segurança jurídica e de não surpresa para os destinatários das normas que foram impugnadas, em relação a períodos pretéritos; e (c) Assim, por ocasião deste exame de Referendo, registrou-se a compreensão da alta relevância de diálogos institucionais sob a condução do Chefe do Poder Judiciário Nacional. Realizados esses diálogos, a tutela cautelar poderá ser reavaliada. Tudo nos termos do voto do Relator. O Ministro Nunes Marques acompanhou o Relator com ressalvas. Falou, pela requerente, o Dr. Rafael Martins Estorilio. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 16.8.2024 (00h00) a 16.8.2024 (23h59).
Indexação
- RELEVÂNCIA, DIÁLOGO INSTITUCIONAL. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. GILMAR MENDES: EVOLUÇÃO, LEGISLAÇÃO, EMENDA, ORÇAMENTO, CARÁTER IMPOSITIVO. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, FUNDAMENTO, DIREITO FINANCEIRO. TRANSPARÊNCIA, POSSIBILIDADE, DEBATE, FINANÇAS PÚBLICAS, FISCALIZAÇÃO, CONTAS PÚBLICAS, ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO, SOCIEDADE. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, CONSOLIDAÇÃO, DEMOCRACIA. PODER LEGISLATIVO, AUTONOMIA, ORGANIZAÇÃO. ORÇAMENTO PÚBLICO, OPERACIONALIZAÇÃO, APLICAÇÃO, POLÍTICA PÚBLICA, REFERÊNCIA, CRITÉRIO, DETERMINAÇÃO, MOMENTO ANTERIOR. EXCESSO, EMENDA PARLAMENTAR, RISCO, PERDA, PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, CARÁTER NACIONAL, PREJUÍZO, POLÍTICAS PÚBLICAS, ERRADICAÇÃO DA POBREZA, PRINCÍPIO DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS. LEI ORÇAMENTÁRIA, CARÁTER AUTORIZATIVO. RECURSO ORÇAMENTÁRIO, EMENDA PARLAMENTAR, OBSERVÂNCIA, PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE, DESENVOLVIMENTO, CARÁTER ECONÔMICO. DÉFICIT, REGULAMENTAÇÃO, EMENDA PARLAMENTAR, CARÁTER IMPOSITIVO, NECESSIDADE, MATERIALIZAÇÃO, PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ESTABELECIDOS. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. DIAS TOFFOLI: PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, ASSOCIAÇÃO, OBJETIVO FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, DESENVOLVIMENTO NACIONAL, ERRADICAÇÃO DA POBREZA, PRINCÍPIO DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS. NECESSIDADE, PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO, ÂMBITO NACIONAL. LIMITE CONSTITUCIONAL, EMENDA PARLAMENTAR, ORÇAMENTO. CONFUSÃO, EMENDA DE RELATOR, EMENDA PARLAMENTAR, UTILIZAÇÃO, RECURSO ORÇAMENTÁRIO, AUSÊNCIA, FINALIDADE, OBJETIVO FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. AUSÊNCIA, ISONOMIA, SELETIVIDADE, ATENDIMENTO, DEMANDA. LEGITIMIDADE, EMENDA PARLAMENTAR. - VOTO, MIN. NUNES MARQUES: IMPORTÂNCIA, TRANSPARÊNCIA, UTILIZAÇÃO, RECURSOS PÚBLICOS. EQUILÍBRIO, TRANSPARÊNCIA, DISCRICIONARIEDADE, ESCOLHA, GOVERNO, ENTE FEDERADO. TRANSPARÊNCIA, NECESSIDADE, PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES, PACTO FEDERATIVO, MANUTENÇÃO, DISCRICIONARIEDADE, DEFINIÇÃO, POLÍTICAS PÚBLICAS. DISCRICIONARIEDADE, DIFERENÇA, INEFICIÊNCIA, USO, VERBA PÚBLICA. LEI, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, MECANISMO, COMBATE, CORRUPÇÃO. PROPOSTA, CENTRALIZAÇÃO, EMENDA PARLAMENTAR, ATENDIMENTO, PUBLICIDADE, TRANSPARÊNCIA. - RESSALVA DE ENTENDIMENTO, MIN. NUNES MARQUES: CRITÉRIO, REFERÊNCIA, CONTROLE PREVENTIVO, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU), CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU), SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS).
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00002 ART-00003 INC-00003 ART-00037 "CAPUT" ART-00045 ART-00046 ART-00051 INC-00003 INC-00004 ART-00052 ART-00012 ART-00013 ART-00070 ART-00071 ART-00074 ART-00084 INC-00002 INC-00004 ART-00109 INC-00001 INC-00004 ART-0163A ART-00165 PAR-00007 PAR-00015 ART-00166 PAR-00003 INC-00002 PAR-00013 PAR-00019 ART-0166A INC-00001 INC-00002 PAR-00002 INC-00001 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000086 ANO-2015 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000100 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000102 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000105 ANO-2019 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000126 ANO-2022 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED LEI-008080 ANO-1990 ART-0014A ART-00035 ART-00036 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-011439 ANO-2006 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012919 ANO-2013 ART-00007 PAR-00004 LET-D LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013105 ANO-2015 ART-00003 PAR-00003 ART-00139 INC-00005 CPC-2015 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL LEG-FED PJL-004320 ANO-1964 PROJETO DE LEI
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (TRANSPARÊNCIA, ORÇAMENTO PÚBLICO) ADPF 854 (TP). - Veja ADI 7695, ADI 7697 e ADPF 850 do STF. - Decisão estrangeira citada: Ordinanza 17/2019, da Corte Constitucional da Itália. Número de páginas: 43. Análise: 12/12/2024, DAP.
Doutrina
CHAFETZ, Josh. The congress’s constitution: Legislative authority and the separation of powers. New Haven: Yale University Press, 201. p, 267. FARIA, Rodrigo Oliveira de. O redesenho das instituições orçamentárias e a explosão das emendas de relator-geral RP-9: o processo orçamentário no centro da crise política. Scielo Preprints. p, 21-22. HARTUNG, Paulo; MENDES, Marcos; GIAMBIAGI, Fabio. As emendas de relator e as narrativas falaciosas. JARDIM, José Maria. A face oculta do Leviatã: gestão de informação e transparência administrativa, Revista do Serviço Público, Brasília, v. 119, n. 1, 1995. p, 149. MAURER, Harmut. Direito do Estado. 6. ed. Porto Alegre: Sergio Fabris, 2020. p, 876. MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA NETO, Celso de Barros. Transparência Fiscal. In: Ives Gandra da Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes; Carlos Valder do Nascimento (org.). Tratado de direito financeiro, São Paulo: Saraiva, v. 1, 2013. p, 177-201. MIDIRI, Mario. L’autonomia costituzionale delle Camere e potere giudiziario. Pádua: Cedam, 1999. p, 93-95 TOLLINI, Hélio Martins; BIJOS, Paulo. Por um novo modelo de emendas ao orçamento. Estudo Técnico n. 22/2021, Câmara dos Deputados. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: o orçamento na Constituição. 2. ed., Rio de Janeiro: Renovar, v. 5, 2000. p, 258.