Jurisprudência STF 7331 de 12 de Agosto de 2024
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADI 7331
Classe processual
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator
RICARDO LEWANDOWSKI
Data de julgamento
09/05/2024
Data de publicação
12/08/2024
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 09-08-2024 PUBLIC 12-08-2024
Partes
REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B ADV.(A/S) : GUSTAVO TEIXEIRA GONET BRANCO ADV.(A/S) : FELIPE BOTELHO SILVA MAUAD ADV.(A/S) : ABEL BATISTA DE SANTANA FILHO INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DO SENADO FEDERAL
Ementa
Ementa. Direito Administrativo e Empresarial. Ação direta de inconstitucionalidade. Vedações à assunção de cargos diretivos em Empresas estatais. Normas que densificam o direito fundamental à boa administração. Restrições que se inserem no espaço de conformação do legislador. Pedido julgado improcedente. Medida cautelar deferida há mais de um ano. Necessidade de evitar alterações abruptas na Administração das companhias. Caracterização de razões de segurança jurídica e excepcional interesse social. Preservação das nomeações realizadas sob a égide do comando liminar. I. Caso em exame 1. Ação direta que argui a inconstitucionalidade dos incisos I e II do §2° do art. 17 da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais), que estabelecem determinadas vedações para a indicação de integrantes dos conselhos de administração e das diretorias de empresas públicas, de sociedades de economia mista e suas subsidiárias. II. Questão em discussão 2. O questionamento central consiste em saber se ao vedar a possibilidade de indicação para cargos de direção das Empresas Estatais, de pessoas que ocuparam quaisquer dos cargos ou posições elencadas pelos dispositivos impugnados – todos de alta relevância e de natureza eminentemente política –, seja no âmbito da Administração Pública, seja no âmbito do Poder Legislativo, as normas teriam violado os direitos fundamentais à isonomia(art. 5º, caput), à acessibilidade de cargos, empregos e funções públicas (art. 37, I), à liberdade de expressão a participação político-partidária (art. 5º, IV), à autonomia partidária (art. 17, §1º), além de violar o princípio da proporcionalidade, na vertente da proibição de excesso. III. Razões de decidir 3. Contexto no cenário internacional. A adoção das medidas previstas pela Lei nº 13.303/2016, estão alicerçadas em orientações e recomendações de diversos organismos internacionais que, reiteradamente, apontam a necessidade de maior diligência e atenção no combate à corrupção e demais desconformidades no âmbito das companhias públicas. Exemplificativamente: (i) Diretrizes da OCDE em Matéria de Luta Contra a Corrupção e Integridade nas Empresas Estatais; (ii) Princípios de Alto Nível do G20 para Prevenir a Corrupção e Garantir a Integridade nas Empresas Estatais; (iii) Relatório global elaborado pelo Banco Mundial, intitulado “Aprimorando a eficiência e transparência governamental: a luta contra a corrupção”. 4. Trata-se de posição embasada pela experiência mundial, que demonstra a maior vulnerabilidade de tais organizações empresariais – que não decorrem do agente público individualmente considerado, mas antes das suas próprias peculiaridades, dado o hibridismo entre as esferas pública e privada, inerentes à sua formatação – a desvios e malversação de recursos. 5. Concretização do direito fundamental à boa administração. O denominado estatuto jurídico das empresas públicas surge como instrumento de aperfeiçoamento e fortalecimento da incidência dos princípios constitucionais da impessoalidade, da transparência, da moralidade e da eficiência na gestão de tais entidades, robustecendo o modelo gerencial de governança corporativa. 6. De modo específico, as normas questionadas servem como importante elemento indutor da constituição de um ambiente empresarial oxigenado pelas noções de ética pública, integridade,probidade e gestão técnica, focada na busca da eficiência. Contribui, portanto, para a concretização do direito fundamental à boa administração. 7. À luz desse contexto, verifica-se que os dispositivos impugnados adotam legítimo “fator de desigualação”, sendo evidente a “correlação lógica abstrata existente entre o fator erigido em critério de discrímen e a disparidade estabelecida no tratamento jurídico diversificado”, com vistas ao atingimento de finalidades que gozam de superlativa relevância pela Lei Maior – a boa governança das Estatais –, o que evidencia a “consonância” da “correlação lógica com os interesses absorvidos no sistema constitucional”. Portanto, não há que se falar em qualquer ofensa à isonomia. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. O Conteúdo jurídico do princípio da igualdade. São Paulo: Malheiros, 3ª ed., 21ª tiragem, 2012). 8. Por envolver o exercício de direitos individuais, a disciplina do tema enseja uma “série de conflitos com outros direitos constitucionalmente protegidos”, fazendo necessária a definição não apenas “do âmbito ou núcleo de proteção (Schutzbereich)” dos direitos em disputa, mas, igualmente, “a fixação precisa das restrições ou das limitações a esses direitos”. 9. Destinada que está à proteção dos direitos fundamentais relacionados à Administração Pública, conformadores da atuação estatal, em qualquer das suas funções ou poderes, a norma atacada, em verdade, restringe, em certa medida, a liberdade de convicção política, a acessibilidade de cargos, empregos e funções públicas diante da necessidade de ponderar e preservar, de modo adequado, os princípios constitucionais em disputa. Não esvazia, contudo, o núcleo essencial das referidas liberdades individuais. 10. Para além do reconhecimento da existência de um legítimo – e até mesmo necessário – espaço de conformação para tratamento da matéria em âmbito infraconstitucional pelo legislador ordinário, por se estar diante de questão que desperta ampla discussão na sociedade em geral, a necessidade de adoção de postura de autocontenção judicial, em deferência ao legislador, reforça o juízo de improcedência do pedido inicial. 11. Não se pode desconsiderar, contudo, que a medida cautelar monocraticamente deferida permaneceu em vigor por mais de um ano. Durante esse interregno, várias nomeações foram feitas, nos mais variados níveis federativos, de forma legítima – uma vez que ancorados na decisão cautelar. Portanto, é preciso atentar para as repercussões negativas que decorreriam de uma alteração abrupta em posições centrais na gestão de tais companhias, com impactos na continuidade da implementação de planejamentos e metas estabelecidos no início da jornada gerencial. 12. Acolhimento da proposta suscitada pelo Ministro Dias Toffoli, para preservação das nomeações realizadas sob a égide do comando liminar, autorizada a manutenção dos dirigentes nos cargos atualmente ocupados. IV. Dispositivo e tese 13. Pedido improcedente. Reconhecimento da constitucionalidade dos incisos I e II do §2° do art. 17 da Lei 13.303/2016. Preservação da validade das nomeações realizadas durante o período de vigência da medida cautelar. Tese de julgamento: “1. São constitucionais as normas dos incisos I e II do § 2° do art. 17 da Lei 13.303/2016, que impõem vedações à indicação de membros para o Conselho de Administração e para a diretoria das empresas estatais previstas (art. 173, § 1º, da CF/88).”
Decisão
Após o voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Relator), que: i) julgava parcialmente procedente a presente ação para declarar a inconstitucionalidade da expressão “de Ministro de Estado, de Secretário de Estado, de Secretário Municipal, de titular de cargo, sem vínculo permanente com o serviço público, de natureza especial ou de direção e assessoramento superior na administração pública”, constantes do inciso I do § 2° do art. 17 da Lei 13.303/2016; e ii) conferia, ainda, interpretação conforme à Constituição ao inciso II do § 2° do art. 17 do referido diploma legal para afirmar que a vedação ali constante limita-se àquelas pessoas que ainda participam de estrutura decisória de partido político ou de trabalho vinculado à organização, estruturação e realização de campanha eleitoral, sendo vedada, contudo, a manutenção do vínculo partidário a partir do efetivo exercício no cargo, pediu vista dos autos o Ministro André Mendonça. Falaram: pelo requerente, o Dr. Gustavo Teixeira Gonet Branco; e, pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Jucelaine Angelim Barbosa, Advogada da União. Plenário, Sessão Virtual de 10.3.2023 a 17.3.2023. Decisão: Após o voto-vista do Ministro André Mendonça, que julgava improcedente o pedido formulado na ação direta, reconhecendo a constitucionalidade dos dispositivos questionados, pediu vista dos autos o Ministro Nunes Marques. Aguardam os demais Ministros. Não votou o Ministro Cristiano Zanin, sucessor do Ministro Ricardo Lewandowski (Relator). Presidência do Ministro Luís Roberto Barroso. Plenário, 6.12.2023. Decisão: Após o voto do Ministro André Mendonça, que complementava o voto proferido em assentada anterior, reiterando-o, para julgar improcedente a ação direta; do voto do Ministro Dias Toffoli, que acompanhava o voto divergente do Ministro André Mendonça, julgando o pedido improcedente, para declarar a constitucionalidade do art. 17, § 2º, incisos I e II, da Lei nº 13.303/2016 e, em acréscimo, mantinha as nomeações ocorridas durante a vigência da liminar deferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski (Relator) em 16/3/2023, tendo sido acompanhado nesse acréscimo pelo Ministro André Mendonça; do voto-vista do Ministro Nunes Marques, que i) declarava a constitucionalidade do inciso I do § 2º do art. 17 da Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016; e ii) declarava a constitucionalidade do inciso II do § 2º do art. 17 da Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016, dando interpretação conforme à Constituição Federal para adequá-lo à cláusula do devido processo legal material (CF, art. 5º, LIV) e, assim, reduzir o prazo de quarentena para 21 (vinte e um) meses, tendo acompanhado o acréscimo constante do voto do Ministro Dias Toffoli; do voto do Ministro Flávio Dino, que julgava procedente em parte o pedido, nos termos do voto proferido; e dos votos dos Ministros Alexandre de Moraes e Luís Roberto Barroso (Presidente), que julgavam improcedente o pedido formulado na ação direta e aderiam à proposta de modulação do Ministro Dias Toffoli, o julgamento foi suspenso. Não votou o Ministro Cristiano Zanin, sucessor do Relator. Plenário, 8.5.2024. Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente o pedido formulado na ação direta, declarando a constitucionalidade dos incisos I e II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016, vencidos os Ministros Ricardo Lewandowski (Relator), Nunes Marques, Flávio Dino e Gilmar Mendes, que julgavam parcialmente procedente a ação em diferentes extensões. Por unanimidade, o Tribunal manteve as nomeações ocorridas durante a vigência da liminar deferida pelo Relator em 16/3/2023 ou anteriormente a essa decisão. Foi fixada a seguinte tese de julgamento: "1. São constitucionais as normas dos incisos I e II do § 2° do art. 17 da Lei 13.303/2016, que impõem vedações à indicação de membros para o Conselho de Administração e para a diretoria de empresas estatais (CF, art. 173, § 1º)". Tudo nos termos do voto do Ministro André Mendonça, Redator para o acórdão. Fica prejudicado o julgamento do referendo na medida cautelar. Não votou o Ministro Cristiano Zanin, sucessor do Relator. Presidência do Ministro Luís Roberto Barroso. Plenário, 9.5.2024.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00001 ART-00005 "CAPUT" INC-00004 INC-00008 INC-00013 INC-00020 INC-00054 ART-00014 PAR-00009 ART-00017 PAR-00001 PAR-00002 INC-00001 INC-00002 ART-00037 "CAPUT" INC-00001 INC-00016 LET-A LET-B LET-C ART-00039 INC-00001 ART-00054 INC-00001 LET-B LET-A INC-00002 LET-B ART-00087 ART-00095 PAR-ÚNICO INC-00003 INC-00005 ART-00103 INC-00008 ART-00128 PAR-00005 INC-00002 ART-00142 PAR-00003 INC-00005 ART-00173 PAR-00001 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 ART-00175 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000019 ANO-1998 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000045 ANO-2004 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED LCP-000064 ANO-1990 ART-00001 INC-00001 LEI COMPLEMENTAR LEG-FED LCP-000135 ANO-2010 LEI COMPLEMENTAR LEG-FED LEI-006404 ANO-1976 ART-00132 INC-00003 ART-00142 ART-00143 ART-00144 ART-00145 ART-00146 ART-00147 ART-00148 ART-00149 ART-00150 ART-00151 ART-00152 LSAN-1976 LEI DAS SOCIEDADES ANÔNIMAS LEG-FED LEI-008429 ANO-1992 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009096 ANO-1995 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009504 ANO-1997 ART-00073 INC-00003 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009868 ANO-1999 ART-00012 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009986 ANO-2000 ART-00008 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012813 ANO-2013 ART-00003 INC-00001 PAR-00002 ART-00006 INC-00002 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-013105 ANO-2015 ART-00489 PAR-00002 CPC-2015 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL LEG-FED LEI-013303 ANO-2016 ART-00001 PAR-00002 PAR-00003 PAR-00004 PAR-00005 PAR-00006 PAR-00007 ART-00005 ART-00016 PAR-ÚNICO ART-00017 INC-00003 PAR-00001 PAR-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 PAR-00003 PAR-00004 PAR-00005 INC-00001 INC-00002 INC-00003 PAR-00002 INC-00001 LET-A LET-B LET-C INC-00002 LEI ORDINÁRIA LEG-FED DEL-000200 ANO-1967 DECRETO-LEI LEG-FED DEC ANO-1999 DECRETO DE 26 DE MAIO DE 1999 LEG-FED DEC-008945 ANO-2016 ART-00029 INC-00002 DECRETO LEG-FED PJL-000555 ANO-2015 PROJETO DE LEI DO SENADO FEDERAL - SF LEG-FED PJL-004918 ANO-2016 PROJETO DE LEI DO CONGRESSO NACIONAL - CN LEG-FED PJL-002896 ANO-2022 PROJETO DE LEI DA CÂMARA DOS DEPUTADOS - CD LEG-FED SUV-000013 SÚMULA VINCULANTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF LEG-FED ANT-000003 ANO-2015 ATO NORMATIVO CONJUNTO Nº 01 DOS PRESIDENTES DO SENADO FEDERAL E DA CÂMARA DOS DEPUTADOS LEG-FED PRC-001188 ANO-2015 PARECER DO SENADO FEDERAL - SF LEG-FED PRC-000205 ANO-2016 PARECER DO SENADO FEDERAL - SF
Tese
1. São constitucionais as normas dos incisos I e II do § 2° do art. 17 da Lei 13.303/2016, que impõem vedações à indicação de membros para o Conselho de Administração e para a diretoria de empresas estatais (CF, art. 173, § 1º).
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (REGIME JURÍDICO, EMPRESA ESTATAL, ATIVIDADE ECONÔMICA, EMPRESA PRIVADA) ADI 1642 (TP), RE 407099 (2ªT), RE 599628 (TP), RE 596729 AgR (1ªT). (SÚMULA VINCULANTE 13/STF, NEPOTISMO) RE 579951 (TP), ADI 6033 (TP). (PROCESSO LEGISLATIVO, INTERPRETAÇÃO) ADI 6696 (TP). (PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE, PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE) ADI 4578 (TP). (INELEGIBILIDADE, CONTAGEM DE PRAZO) ADI 6630 (TP). (CONSTITUIÇÃO, FUNÇÃO) MS 23972 (TP). (IMPEDIMENTO, SUSPEIÇÃO, AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE) ADI 4 (TP), ADI 2370 MC (TP), AImp 44 AgR (TP), ADPF 572 (TP), ADI 55 MC-QO (TP). (STF, DEFERÊNCIA, PODER LEGISLATIVO, REGRA, PRESIDÊNCIA, DIRETORIA, BANCO CENTRAL DO BRASIL (BACEN)) ADI 6696 (TP). (EXERCÍCIO DE CARGO PÚBLICO, PARENTE, CÔNJUGE, COMPANHEIRO) ADC 12 (TP). (INEXISTÊNCIA, DIREITO ABSOLUTO) ADI 1326 (TP), RE 455283 AgR (2ªT), ADI 6033 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (IMPEDIMENTO, SUSPEIÇÃO, AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE) ADI 2321 MC, AO 991, AS 37. - Veja ADI 5624, ADI 7331, RE 374981, ADI 5795 MC, ADI 55, ADI 55 MC-QO, ADC 6696, ADC 12. - Veja Relatório Agregado das Empresas Estatais Federais – RAEEF ano base 2021, SEST – Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, Ministério da Economia. Disponível em https://www.gov.br/economia/pt br/ assuntos/empresas-estatais-federais/transparencia/publicacoes-2/raeef/edicoes raeef- 1/raeef-21-22_v2_221124.pdf. Acesso em 24 mar. 2023. - Veja Emenda modificativa nº 79. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento? dm=4159099&ts=1630412245293&disposition=inline. - Legislação estrangeira citada: art. 12, I, parágrafo 13, n. 9, da Lei Fundamental da República Federal da Alemanha.
Doutrina
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