Jurisprudência STF 708 de 28 de Setembro de 2022
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADPF 708
Classe processual
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
Relator
ROBERTO BARROSO
Data de julgamento
04/07/2022
Data de publicação
28/09/2022
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-194 DIVULG 27-09-2022 PUBLIC 28-09-2022
Partes
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL) ADV.(A/S) : ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES ADV.(A/S) : EUGENIO JOSE GUILHERME DE ARAGAO REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE ADV.(A/S) : RAFAEL ECHEVERRIA LOPES INTDO.(A/S) : UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. : OBSERVATÓRIO DO CLIMA ADV.(A/S) : PAULO EDUARDO BUSSE FERREIRA FILHO ADV.(A/S) : RAFAEL CARLSSON GAUDIO CUSTODIO ADV.(A/S) : FERNANDO NABAIS DA FURRIELA AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA ADV.(A/S) : THAIS NASCIMENTO DANTAS ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG AM. CURIAE. : FRENTE NACIONAL DE PREFEITOS ADV.(A/S) : MARCELO PELEGRINI BARBOSA AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS ADV.(A/S) : GABRIEL DE CARVALHO SAMPAIO ADV.(A/S) : JULIA MELLO NEIVA ADV.(A/S) : JOAO PAULO DE GODOY ADV.(A/S) : PAULA NUNES DOS SANTOS ADV.(A/S) : GABRIEL ANTONIO SILVEIRA MANTELLI AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE MEIO AMBIENTE - ABRAMPA ADV.(A/S) : VIVIAN MARIA PEREIRA FERREIRA
Ementa
Ementa: Direito constitucional ambiental. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Fundo Clima. Não destinação dos recursos voltados à mitigação das mudanças climáticas. Inconstitucionalidade. Violação a compromissos internacionais. 1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental por meio da qual se alega que a União manteve o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima) inoperante durante os anos de 2019 e 2020, deixando de destinar vultosos recursos para o enfrentamento das mudanças climáticas. Pede-se: (i) a retomada do funcionamento do Fundo; (ii) a decretação do dever da União de alocação de tais recursos e a determinação de que se abstenha de novas omissões; (iii) a vedação ao contingenciamento de tais valores, com base no direito constitucional ao meio ambiente saudável. 2. Os documentos juntados aos autos comprovam a efetiva omissão da União, durante os anos de 2019 e 2020. Demonstram que a não alocação dos recursos constituiu uma decisão deliberada do Executivo, até que fosse possível alterar a constituição do Comitê Gestor do Fundo, de modo a controlar as informações e decisões pertinentes à alocação de seus recursos. A medida se insere em quadro mais amplo de sistêmica supressão ou enfraquecimento de colegiados da Administração Pública e/ou de redução da participação da sociedade civil em seu âmbito, com vistas à sua captura. Tais providências já foram consideradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal em reiteradas decisões. Nesse sentido: ADI 6121, Rel. Min. Marco Aurélio (referente à extinção de múltiplos órgãos colegiados); ADPF 622, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (sobre alteração do funcionamento do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente – CONANDA); ADPF 623-MC, Relª. Minª. Rosa Weber (sobre a mesma problemática no Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA); ADPF 651, Relª. Minª. Cármen Lúcia (pertinente ao Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente - FMNA). 3. O funcionamento do Fundo Clima foi retomado às pressas pelo Executivo, após a propositura da presente ação, liberando-se: (i) a integralidade dos recursos reembolsáveis para o BNDES; e (ii) parte dos recursos não reembolsáveis, para o Projeto Lixão Zero, do governo de Rondônia. Parcela remanescente dos recursos não reembolsáveis foi mantida retida, por contingenciamento alegadamente determinado pelo Ministério da Economia. 4. Dever constitucional, supralegal e legal da União e dos representantes eleitos, de proteger o meio ambiente e de combater as mudanças climáticas. A questão, portanto, tem natureza jurídica vinculante, não se tratando de livre escolha política. Determinação de que se abstenham de omissões na operacionalização do Fundo Clima e na destinação dos seus recursos. Inteligência dos arts. 225 e 5º, § 2º, da Constituição Federal (CF). 5. Vedação ao contingenciamento dos valores do Fundo Clima, em razão: (i) do grave contexto em que se encontra a situação ambiental brasileira, que guarda estrita relação de dependência com o núcleo essencial de múltiplos direitos fundamentais; (ii) de tais valores se vincularem a despesa objeto de deliberação do Legislativo, voltada ao cumprimento de obrigação constitucional e legal, com destinação específica. Inteligência do art. 2º, da CF e do art. 9º, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LC 101/2000 (LRF). Precedente: ADPF 347-MC, Rel. Min. Marco Aurélio. 6. Pedido julgado procedente para: (i) reconhecer a omissão da União, em razão da não alocação integral dos recursos do Fundo Clima referentes a 2019; (ii) determinar à União que se abstenha de se omitir em fazer funcionar o Fundo Clima ou em destinar seus recursos; (iii) vedar o contingenciamento das receitas que integram o Fundo. 7. Tese: O Poder Executivo tem o dever constitucional de fazer funcionar e alocar anualmente os recursos do Fundo Clima, para fins de mitigação das mudanças climáticas, estando vedado seu contingenciamento, em razão do dever constitucional de tutela ao meio ambiente (CF, art. 225), de direitos e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil (CF, art. 5º, § 2º), bem como do princípio constitucional da separação dos poderes (CF, art. 2º, c/c o art. 9º, § 2º, LRF).
Decisão
O Tribunal, por maioria, julgou procedente a ação para: (i) reconhecer a omissão da União, em razão da não alocação integral dos recursos do Fundo Clima referentes a 2019; (ii) determinar à União que se abstenha de se omitir em fazer funcionar o Fundo Clima ou em destinar seus recursos; e (iii) vedar o contingenciamento das receitas que integram o Fundo, fixando a seguinte tese de julgamento: "O Poder Executivo tem o dever constitucional de fazer funcionar e alocar anualmente os recursos do Fundo Clima, para fins de mitigação das mudanças climáticas, estando vedado seu contingenciamento, em razão do dever constitucional de tutela ao meio ambiente (CF, art. 225), de direitos e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil (CF, art. 5º, par. 2º), bem como do princípio constitucional da separação dos poderes (CF, art. 2º c/c art. 9º, par. 2º, LRF)". Tudo nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Nunes Marques. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator com ressalvas. Falaram: pelo requerente Partido Socialista Brasileiro - PSB, o Dr. Felipe Santos Correa; pelo requerente Partido Socialismo e Liberdade (P-SOL), o Dr. André Maimoni; pelo requerente Partido dos Trabalhadores, Dr. Miguel Novaes; pela requerente Rede Sustentabilidade, o Dr. Rafael Echeverria Lopes; pela interessada, a Dra. Jucelaine Angelim Barbosa, Advogada da União; pelo amicus curiae Observatório do Clima, a Dra. Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo; e, pelo amicus curiae Instituto Alana, a Dra. Angela Moura Barbarulo. Plenário, Sessão Virtual de 24.6.2022 a 1.7.2022.
Indexação
- CONFIGURAÇÃO, TRATADO INTERNACIONAL, DIREITO AMBIENTAL, ESPÉCIE, GÊNERO, TRATADO INTERNACIONAL, DIREITOS HUMANOS. NORMA SUPRALEGAL, TRATADO INTERNACIONAL, DIREITOS HUMANOS. PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL, PROTEÇÃO, MEIO AMBIENTE. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, LIMITAÇÃO, DISCRICIONARIEDADE, PODER EXECUTIVO, CONTINGENCIAMENTO, VERBA. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. EDSON FACHIN: CONFIGURAÇÃO, MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO, DIREITO FUNDAMENTAL. DEVER, PODER PÚBLICO, COLETIVIDADE, PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. POLÍTICA PÚBLICA, PROTEÇÃO, MEIO AMBIENTE, FUNDAMENTO, PESQUISA CIENTÍFICA, CARÁTER TÉCNICO. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. - OBITER DICTUM, MIN. ROBERTO BARROSO: DEVER, DEFERÊNCIA, ESCOLHA, PODER PÚBLICO, ALOCAÇÃO, VERBA PÚBLICA, CONFORMIDADE, POLÍTICA PÚBLICA. CONTROLE DE LEGALIDADE, HIPÓTESE, DESVIO DE PODER, OFENSA, PROPORCIONALIDADE, PREJUÍZO, NÚCLEO ESSENCIAL, DIREITO FUNDAMENTAL. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE COMO PROIBIÇÃO DE PROTEÇÃO DEFICIENTE. - VOTO VENCIDO, MIN. NUNES MARQUES: ATUAÇÃO, FORMA DIRETA, GOVERNO FEDERAL, POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, INTEGRAÇÃO, MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE (MMA), MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (MJ), SEGURANÇA PÚBLICA, MINISTÉRIO DA DEFESA (MD), MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (MEC), CIÊNCIA E TECNOLOGIA, MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES (MRE). INEXISTÊNCIA, OMISSÃO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PROTEÇÃO, MEIO AMBIENTE, HIPÓTESE, INVESTIMENTO, FORMA DIRETA, RECURSOS PÚBLICOS, FUNDAMENTO, RESPONSABILIZAÇÃO, TRANSPARÊNCIA, PRESTAÇÃO DE CONTAS, LEGALIDADE, EFETIVIDADE. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. NECESSIDADE, TRANSPARÊNCIA, GESTÃO, USO, VERBA PÚBLICA, ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS. - TERMO(S) DE RESGATE: POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA. INVENTÁRIO NACIONAL DE EMISSÕES E REMOÇÕES DE GASES DE EFEITO ESTUFA.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00002 ART-00005 PAR-00002 ART-00037 "CAPUT" ART-00225 "CAPUT" CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LCP-000101 ANO-2000 ART-00009 PAR-00002 LRF-2000 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LEG-FED LEI-006938 ANO-1981 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012114 ANO-2009 ART-00004 ART-00005 INC-00001 PAR-00004 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 INC-00009 INC-00010 INC-00011 INC-00012 INC-00013 ART-00007 ART-00012 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012187 ANO-2009 ART-00012 LEI ORDINÁRIA LEG-INT CVC ANO-1992 CONVENÇÃO -QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, ASSINADA EM NOVA YORK, EM 9 DE MAIO DE 1992 LEG-INT ACO ANO-2016 ACORDO DE PARIS SOB A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, CELEBRADO EM PARIS, EM 12 DE DEZEMBRO DE 2015, E FIRMADO EM NOVA IORQUE, EM 22 DE ABRIL DE 2016 LEG-FED DLG-000001 ANO-1994 DECRETO LEGISLATIVO - APROVA A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, ASSINADA EM NOVA YORK, EM 9 DE MAIO DE 1992 LEG-FED DLG-000144 ANO-2002 DECRETO LEGISLATIVO - APROVA O PROTOCOLO DE QUIOTO À CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, ABERTO A ASSINATURAS NA CIDADE DE QUIOTO, JAPÃO, EM 11 DE DEZEMBRO DE 1997, POR OCASIÃO DA TERCEIRA CONFERÊNCIA DAS PARTES DA CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA LEG-FED DLG-000140 ANO-2016 DECRETO LEGISLATIVO - APROVA O ACORDO DE PARIS SOB A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, CELEBRADO EM PARIS, EM 12 DE DEZEMBRO DE 2015, E FIRMADO EM NOVA IORQUE, EM 22 DE ABRIL DE 2016 LEG-FED DEC-002652 ANO-1998 DECRETO - PROMULGA A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, ASSINADA EM NOVA YORK, EM 9 DE MAIO DE 1992 LEG-FED DEC-005445 ANO-2005 DECRETO - PROMULGA O PROTOCOLO DE QUIOTO À CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, ABERTO A ASSINATURAS NA CIDADE DE QUIOTO, JAPÃO, EM 11 DE DEZEMBRO DE 1997, POR OCASIÃO DA TERCEIRA CONFERÊNCIA DAS PARTES DA CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA LEG-FED DEC-007309 ANO-2010 DECRETO LEG-FED DEC-007390 ANO-2010 ART-00006 PAR-00001 INC-00001 DECRETO LEG-FED DEC-009073 ANO-2017 DECRETO - PROMULGA O ACORDO DE PARIS SOB A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, CELEBRADO EM PARIS, EM 12 DE DEZEMBRO DE 2015, E FIRMADO EM NOVA IORQUE, EM 22 DE ABRIL DE 2016 LEG-FED DEC-009578 ANO-2018 ART-00019 PAR-00001 INC-00001 DECRETO LEG-FED DEC-010143 ANO-2019 DECRETO LEG-FED PRT-000113 ANO-2020 PORTARIA DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - MMA LEG-INT PLT ANO-1997 PROTOCOLO DE QUIOTO À CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, ABERTO A ASSINATURAS NA CIDADE DE QUIOTO, JAPÃO, EM 11 DE DEZEMBRO DE 1997, POR OCASIÃO DA TERCEIRA CONFERÊNCIA DAS PARTES DA CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA
Tese
O Poder Executivo tem o dever constitucional de fazer funcionar e alocar anualmente os recursos do Fundo Clima, para fins de mitigação das mudanças climáticas, estando vedado seu contingenciamento, em razão do dever constitucional de tutela ao meio ambiente (CF, art. 225), de direitos e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil (CF, art. 5º, par. 2º), bem como do princípio constitucional da separação dos poderes (CF, art. 2º c/c art. 9º, par. 2º, LRF).
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (CONTINGENCIAMENTO, VERBA, FUNPEN) ADPF 347 MC (TP). (PARTICIPAÇÃO, SOCIEDADE CIVIL, COLEGIADO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) ADI 6121 MC (TP), ADPF 622 (TP), ADPF 651 (TP). (MEIO AMBIENTE, DIREITO FUNDAMENTAL) ADI 4901 (TP), ADI 4902 (TP), ADI 4903 (TP), ADI 4937 (TP). (MEDIDA DE ENFRENTAMENTO À PANDEMIA, PESQUISA CIENTÍFICA, CARÁTER TÉCNICO) ADI 6241 (TP). (PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO) RE 835558 (TP). (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, CALAMIDADE PÚBLICA) ADI 6357 MC-Ref (TP), ACO 3473 (TP), ACO 3474 (TP), ACO 3478 (TP), ACO 3518 MC-Ref (TP). - Decisão monocrática citada: (PARTICIPAÇÃO, SOCIEDADE CIVIL, COLEGIADO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) ADPF 623 MC. - Decisões estrangeiras citadas: Caso Neubauer e Outros vs. Alemanha, de 2021, da Suprema Corte alemã; OC 23/2017 e Caso Kawas Fernándes vs. Honduras, de 2009, da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Caso Tierra Nuestra vs. Argentina (2020). Número de páginas: 58. Análise: 13/04/2023, KBP.
Doutrina
BARROSO, Luís Roberto; MELLO, Patrícia Perrone Campos. Como salvar a Amazônia: por que a floresta de pé vale mais do que derrubada. Revista de Direito da Cidade, v. 12, n. 2, maio. 2020. GARCIA, Alexandre. É hora de lembrar da CPI das ONGs amazônicas. Por que não sai? Correio Brasiliense, 29 jun. 2022. Disponível em: https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2022/06/5018708-alexandre-garcia-e-hora-de-lembrar-da-cpi-das-ongs-amazonicas-por-que-nao-sai.html. Acesso em: 28 mar. 2023. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS (IPCC). Sixth Assesment Report - AR6. 2022. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS (IPCC). Sixth Mudanças Climáticas 2022: Impactos, Adaptação e Vulnerabilidade. 2022. PLíNIO Valério pede instalação da CPI das ONGs antes da CPI do MEC. Agência Senado, 23 jun. 2022. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2022/06/23/plinio-valerio-pede-instalacao-da-cpi-das-ongs-antes-da-cpi-do-mec. Acesso em: 28 mar. 2023. PREVISIA. Deforestation Risk Ranking by State. Disponível em: https://previsia.org/. Acesso em: 27 mar. 2022. SILVA, Rubens Luiz Murga da. Da despesa na Administração Pública Federal. R. CEJ, Brasília, n. 26, p. 69-78, jul./set. 2004.