Jurisprudência STF 656558 de 26 de Fevereiro de 2025
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
RE 656558
Classe processual
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator
DIAS TOFFOLI
Data de julgamento
28/10/2024
Data de publicação
26/02/2025
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 10-02-2025 PUBLIC 11-02-2025 REPUBLICAÇÃO: DJe-s/n DIVULG 25-02-2025 PUBLIC 26-02-2025
Partes
RECTE.(S) : ANTÔNIO SÉRGIO BAPTISTA ADVOGADOS ASSOCIADOS S/C LTDA ADV.(A/S) : MARIA FERNANDA PESSATTI DE TOLEDO E OUTRO(A/S) RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) : ADILSON FRANCO PENTEADO ADV.(A/S) : JOSÉ GERALDO SIMIONI INTDO.(A/S) : CELSO APARECIDO CARBONI INTDO.(A/S) : PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ITATIBA ADV.(A/S) : NATALINA APARECIDA DELFORNO DOS SANTOS ALVES ASSIST.(S) : CONSELHO FEDERAL DA OAB ADV.(A/S) : OSWALDO PINHEIRO RIBEIRO JÚNIOR E OUTRO(A/S)
Ementa
EMENTA Direito constitucional e administrativo. Improbidade administrativa. Necessidade de dolo. Inexigibilidade de licitação. Contratação pelos municípios de escritório de advocacia para patrocínio e defesa de causas perante os tribunais de contas estaduais. Requisitos. 1. O ato de improbidade administrativa deve ser entendido como ato violador do princípio constitucional da probidade administrativa, ou seja, aquele no qual o agente pratica o ato violando o dever de agir com honestidade. Isso é, o agente ímprobo atua com desonestidade, ao que se conectam a deslealdade e a má-fé. 2. Estando a desonestidade relacionada com o dolo, não é possível desvincular a improbidade administrativa, a qual depende da desonestidade, do referido elemento subjetivo, isso é, do dolo. Nessa toada, o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), sendo inconstitucional a modalidade culposa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária. 3. No que diz respeito aos arts. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, deve-se ter em mente, como bem apontou o Ministro Roberto Barroso, que a disciplina constitucional da advocacia pública (arts. 131 e 132 da CF) impõe que, em regra, a assessoria jurídica das entidades federativas, tanto na vertente consultiva como na defesa em juízo, caiba aos advogados públicos. Excepcionalmente, caberá a contratação de advogados privados, desde que plenamente configurada a impossibilidade ou relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pelos membros da advocacia pública. 4. Ainda em relação aos dispositivos mencionados, insta realçar que, mesmo que a contratação direta envolva atuações de maior complexidade e responsabilidade, é necessário que a Administração Pública demonstre que os honorários ajustados se encontram dentro de uma faixa de razoabilidade, segundo os padrões do mercado, observadas as características próprias do serviço singular e o grau de especialização profissional. 5. Foram fixadas as seguintes teses de repercussão geral: “a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores.” 6. RE nº 610.523/SP julgado prejudicado e RE nº 656.558/SP ao qual se dá provimento, restabelecendo-se a decisão em que se julgou improcedente a ação.
Decisão
Decisão: Adiado por indicação do Relator. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 06.08.2014. Decisão: O Tribunal, apreciando pedido formulado, adiou o julgamento do feito. Ausentes, nesta assentada, os Ministros Celso de Mello e Roberto Barroso. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 04.02.2015. Decisão: Adiado por indicação do Relator. Ausentes, nesta assentada, os Ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 17.08.2016. Decisão: Após o voto do Relator, dando provimento ao recurso, o julgamento foi suspenso, retornando à apreciação do Plenário, preferencialmente, após a inclusão em pauta da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 45. Ausentes o Ministro Roberto Barroso, neste julgamento, e o Ministro Gilmar Mendes, justificadamente. Impedido o Ministro Ricardo Lewandowski. Falaram: pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB, o Dr. Sérgio Ferraz; pelo amicus curiae CESA - Centro de Estudos das Sociedades de Advogados, o Dr. Guilherme Amorim; e, pela Procuradoria-Geral da República, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 14.6.2017. Decisão: (Julgamento conjunto dos REs 610.523 e 656.558) Após o voto do Ministro Dias Toffoli (Relator), que julgava prejudicado o RE 610.523/SP e dava provimento ao RE nº 656.558/SP, a fim de se restabelecer a decisão em que se julgou improcedente a ação, propondo a fixação das seguintes teses (tema 309 da repercussão geral): "a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária; b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com o praticado pelo mercado", pediu vista dos autos o Ministro Luís Roberto Barroso (Presidente). Falaram: pelo recorrente, o Dr. Antonio Sergio Baptista; pelo assistente, a Dra. Fernanda Marinela; e, pelo amicus curiae CESA - Centro de Estudos das Sociedades de Advogados, o Dr. Guilherme Amorim Campos da Silva. Plenário, Sessão Virtual de 23.2.2024 a 1.3.2024. Decisão: (Julgamento conjunto dos REs 610.523 e 656.558) Após o voto-vista do Ministro Luís Roberto Barroso (Presidente), que acompanhava o Relator parcialmente, julgando prejudicado o RE 610.523 e aderindo ao item b da tese por ele proposta no RE 656.558, e, divergindo do Relator, dava parcial provimento a esse recurso extraordinário, mantendo a declaração de nulidade do contrato, mas afastando a caracterização de ato de improbidade administrativa e a multa civil aplicada pelo STJ, propondo, ainda, seja alterado o item "a" dessa tese, para que tenha a seguinte redação (tema 309 da repercussão geral): "a) Com a redação atual da Lei nº 8.429/1992, dada pela Lei nº 14.230/2021, o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal). Esse entendimento deve ser aplicado também aos atos praticados sob a vigência da redação originária da Lei nº 8.429/1992, desde que não haja condenação transitada em julgado”; do voto do Ministro Edson Fachin, que divergia parcialmente do Relator, aderindo ao prejuízo do RE 610.523, mas acompanhava a divergência inaugurada pelo Ministro Luís Roberto Barroso (Presidente) e dava parcial provimento ao RE 656.558, mantendo a declaração de nulidade do contrato, com afastamento da caracterização de ato de improbidade administrativa e da multa civil aplicada no julgamento do REsp pelo Superior Tribunal de Justiça, além de acompanhar a proposta do Ministro Luís Roberto Barroso no que tange ao item "a" da tese do Tema 309 da Repercussão Geral, filiando-se, contudo, ao entendimento do Relator em relação ao item "b" da tese; e dos votos dos Ministros Flávio Dino, Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin, que acompanhavam o voto do Ministro Dias Toffoli (Relator), pediu vista dos autos o Ministro André Mendonça. Plenário, Sessão Virtual de 21.6.2024 a 28.6.2024. Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou prejudicado o RE 610.523/SP. Por maioria, apreciando o tema 309 da repercussão geral, deu provimento ao RE nº 656.558/SP, a fim de se restabelecer a decisão em que se julgou improcedente a ação, e fixou a seguinte tese: "a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores." Tudo nos termos do voto ora aditado do Relator, vencidos parcialmente os Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente), Edson Fachin, André Mendonça e Cármen Lúcia. Plenário, Sessão Virtual de 18.10.2024 a 25.10.2024.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1946 ART-00141 PAR-00031 CF-1946 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1967 ART-00150 PAR-00011 CF-1967 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000001 ANO-1969 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000011 ANO-1978 ART-00003 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED CF ANO-1988 ART-00037 "CAPUT" INC-00021 PAR-00004 ART-00131 ART-00132 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LEI-003164 ANO-1957 ART-00001 PAR-00001 PAR-00002 ART-00002 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-003502 ANO-1958 ART-00001 ART-00002 LET-A LET-B LET-C LET-D LET-E LET-F PAR-00004 PAR-UNICO LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-000457 ANO-1969 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-000502 ANO-1969 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-008429 ANO-1992 ART-00005 ART-00009 ART-00010 ART-00011 ART-00012 INC-00002 INC-00003 ART-00037 PAR-00004 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-008666 ANO-1993 ART-00003 ART-00013 INC-00005 ART-00025 INC-00002 PAR-00001 LLC-1993 LEI DE LICITAÇÕES LEG-FED LEI-008906 ANO-1994 ART-00034 INC-00004 EOAB-1994 ESTATUTO DA ADVOCACIA E ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL LEG-FED LEI-014133 ANO-2021 ART-00074 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-014230 ANO-2021 LEI ORDINÁRIA LEG-FED DEL-002848 ANO-1940 TÍTULO-00011 CP-1940 CÓDIGO PENAL LEG-FED DEL-003240 ANO-1941 DECRETO-LEI LEG-FED DEL-005452 ANO-1943 ART-00482 LET-A CLT-1943 CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO LEG-FED DEL-000359 ANO-1968 DECRETO-LEI LEG-FED DEC-000847 ANO-1890 CP-1890 CÓDIGO PENAL LEG-FED DEC-022213 ANO-1932 DECRETO - APROVA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS PENAIS DA AUTORIA DO SR. DESEMBARGADOR VICENTE PIRAGIBE LEG-FED DEC-064203 ANO-1969 DECRETO LEG-FED PJL-000670 ANO-1951 PROJETO DE LEI, CAMARA DOS DEPUTADOS LEG-FED PJL-000505 ANO-1955 PROJETO DE LEI,CAMARA DOS DEPUTADOS LEG-FED PJL-001446 ANO-1991 PROJETO DE LEI LEG-FED PJL-002505 ANO-2021 PROJETO DE LEI LEG-FED RGI ANO-1980 ART-00095 RISTF-1980 REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL LEG-FED ACP-000042 ANO-1969 ATO COMPLEMENTAR LEG-FED ACT-000005 ANO-1968 ART-00008 ATO CONSTITUCIONAL LEG-FED AIT-000014 ANO-1969 ATO INSTITUCIONAL LEG-FED CET ANO-2015 ART-00007 CÓDIGO DE ÉTICA E DISCIPLINA DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB
Tese
a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores.
Tema
309 - Alcance das sanções impostas pelo art. 37, § 4º, da Constituição Federal aos condenados por improbidade administrativa.
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, SANÇÃO, CONDENADO) RE 610523 (TP). (TESE, RESPONSABILIDADE, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA) RE 610523 (TP). (ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DOLO, AGENTE) RE 656558 (TP). (CONTRATAÇÃO, ADVOGADO, LEI INFRACONSTITUCIONAL, OBRIGATORIEDADE, LICITAÇÃO) RE 610523 (TP). (LICITAÇÃO, SERVIÇO DE ADVOCACIA) HC 86198 (1ªT). (MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL, LICITAÇÃO) RE 466705 (1ªT). (PROCEDIMENTO, INEXIGIBILIDADE, LICITAÇÃO, CONTRATAÇÃO, ADVOGADO) AP 348 (TP). (PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE DA LEI, ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DOLO, AGENTE) ARE 843989 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS, ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA) ADI 6678 MC. (PROCEDIMENTO, INEXIGIBILIDADE, LICITAÇÃO, CONTRATAÇÃO, ADVOGADO) ADC 45. - Acórdão(s) citado(s) - outros tribunais: (ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DOLO, AGENTE) STJ: ERESP 479812, ERESP 1260963. (CONTRATAÇÃO, ESCRITÓRIO, ADVOCACIA, OBJETO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA) STJ: RESP 488842. - Veja RE 610523, ADC 45 do STF. - Veja Emenda 00918 da Fase E da etapa da Comissão da Ordem Social emendado ao Anteprojeto da Subcomissão Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos. - Veja art. 3ª da Comissão da Ordem Social emendado ao Anteprojeto da Subcomissão Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos. - Veja Emenda 00424 da Fase E da etapa da Comissão da Ordem Social emendado ao Anteprojeto da Subcomissão Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos. - Veja Fase F do Projeto de constituição de 1987, emendado a Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. - Veja art. 43, § 3º retirado da fase N e reincorporado na fase P do Projeto de constituição de 1987, emendado ao Segundo Substitutivo do Relator.
Doutrina
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