Jurisprudência STF 623 de 18 de Julho de 2023
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADPF 623
Classe processual
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
Relator
ROSA WEBER
Data de julgamento
22/05/2023
Data de publicação
18/07/2023
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 17-07-2023 PUBLIC 18-07-2023
Partes
REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. : CÂMARA BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO - CBIC ADV.(A/S) : MARCOS ANDRE BRUXEL SAES E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : AELO-ASSOCIACAO DAS EMPRESAS DE LOTEAMENTO E DESENVOLVIMENTO URBANO ADV.(A/S) : MARCOS ANDRE BRUXEL SAES E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : SINDICATO DAS EMPRESAS DE COMPRA, VENDA, LOCACAO, ADMINISTRACAO DE IMOVEIS RESIDENCIAIS E COMERCIAIS DE SAO PAULO - SECOVI/SP ADV.(A/S) : MARCOS ANDRE BRUXEL SAES E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DE SAÚDE AMBIENTAL TOXISPHERA ADV.(A/S) : LEO VINICIUS PIRES DE LIMA E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : REDE SUSTENTABILIDADE ADV.(A/S) : CASSIO DOS SANTOS ARAUJO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : ASSOCIACAO BRASILEIRA DOS MEMBROS DO MINISTERIO PUBLICO DE MEIO AMBIENTE AM. CURIAE. : ASSOCIACAO NACIONAL DOS MEMBROS DO MINISTERIO PUBLICO - CONAMP ADV.(A/S) : VIVIAN MARIA PEREIRA FERREIRA AM. CURIAE. : WWF - BRASIL ADV.(A/S) : RAUL SILVA TELLES DO VALLE ADV.(A/S) : RAFAEL GANDUR GIOVANELLI ADV.(A/S) : MARCELO MARQUES SPINELLI ELVIRA AM. CURIAE. : INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL ADV.(A/S) : JULIANA DE PAULA BATISTA ADV.(A/S) : MAURICIO GUETTA AM. CURIAE. : TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL ADV.(A/S) : JANAÍNA FERNANDA DA SILVA PAVAN AM. CURIAE. : LABORATÓRIO DO OBSERVATÓRIO DO CLIMA ADV.(A/S) : RAFAEL CARLSSON GAUDIO CUSTODIO ADV.(A/S) : PAULO EDUARDO BUSSE FERREIRA FILHO ADV.(A/S) : FERNANDO NABAIS DA FURRIELA ADV.(A/S) : DANIEL TRESSOLDI CAMARGO ADV.(A/S) : FABIANA MONTEIRO PARRO AM. CURIAE. : REDE DE ORGANIZACOES NAO GOVERNAMENTAIS DA MATA ATLANTICA - RMA ADV.(A/S) : RAUL SILVA TELLES DO VALLE ADV.(A/S) : RAFAEL GANDUR GIOVANELLI ADV.(A/S) : MARCELO MARQUES SPINELLI ELVIRA AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS ADV.(A/S) : MARCOS ROBERTO FUCHS E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E OUTRO(A/S)
Ementa
EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL. ARRANJOS INSTITUCIONAIS DA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL. DEMOCRACIA DIRETA E ENGAJAMENTO CÍVICO. PARTICIPAÇÃO SOCIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS. IGUALDADE POLÍTICA. ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL E SUA DIMENSÃO ORGANIZACIONAL-PROCEDIMENTAL. DIREITOS PROCEDIMENTAIS AMBIENTAIS. PERFIL NORMATIVO E DELIBERATIVO DO CONAMA. REFORMULAÇÃO DA COMPOSIÇÃO E PROCESSO DECISÓRIO. DECRETO N. 9.806/2019. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS PROCEDIMENTAIS AMBIENTAIS E DA IGUALDADE POLÍTICA. REDUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO COMO DIREITO DE EFETIVA INFLUÊNCIA NOS PROCESSOS DECISÓRIOS. RETROCESSO INSTITUCIONAL-DEMOCRÁTICO E SOCIOAMBIENTAL. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO ENCONTRA LIMITES NA ARQUITETURA CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL PARA A OBSERVÂNCIA DOS PADRÕES E PRÁTICAS NECESSÁRIAS PARA A OPERAÇÃO DA DEMOCRACIA. 1. O CONAMA é instância administrativa coletiva que cumula funções consultiva e deliberativa (art. 6º, II, da Lei n. 6.938/1981). Esse perfil funcional autoriza a sua categorização como autêntico fórum público de criação de políticas ambientais amplas e setoriais, de vinculatividade para o setor ambiental e para a sociedade, com obrigação de observância aos deveres de tutela do meio ambiente. 2. A governança ambiental exercida pelo CONAMA deve ser a expressão da democracia enquanto método de processamento dos conflitos. A sua composição e estrutura hão de refletir a interação e arranjo dos diferentes setores sociais e governamentais. Para tanto necessária uma organização procedimental que potencialize a participação marcada pela pluralidade e pela igualdade política, bem como a real capacidade de influência dos seus decisores ou votantes. 3. Na democracia constitucional, o cidadão deve se engajar nos processos decisórios para além do porte de título de eleitor. Esse engajamento cívico oferece alternativas procedimentais para suprir as assimetrias e deficiências do modelo democrático representativo e partidário. 4. A igualdade política agrega o qualificativo paritário à concepção da democracia, em sua faceta cultural e institucional. Tem-se aqui a dimensão procedimental das instituições governamentais decisórias, na qual se exigem novos arranjos participativos, sob pena do desenho institucional isolar (com intenção ou não) a capacidade ativa da participação popular. 5. Ao conferir à coletividade o direito-dever de tutelar e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), a Constituição Federal está a exigir a participação popular na administração desse bem de uso comum e de interesse de toda a sociedade. E assim o faz tomando em conta duas razões normativas: a dimensão objetiva do direito fundamental ao meio ambiente e o projeto constitucional de democracia participativa na governança ambiental. 6. Análise da validade constitucional do Decreto n. 9.806/2019 a partir das premissas jurídicas fixadas: (i) perfil institucional normativo-deliberativo do CONAMA, (ii) quadro de regras, instituições e procedimentos formais e informais da democracia constitucional brasileira, (iii) igualdade política na organização-procedimental, e (iv) direitos ambientais procedimentais e de participação na governança ambiental. 7. O desmantelamento das estruturas orgânicas que viabilizam a participação democrática de grupos sociais heterogêneos nos processos decisórios do Conama tem como efeito a implementação de um sistema decisório hegemônico, concentrado e não responsivo, incompatível com a arquitetura constitucional democrática das instituições públicas e suas exigentes condicionantes. 8. A discricionariedade decisória do Chefe do Executivo na reestruturação administrativa não é prerrogativa isenta de limites, ainda mais no campo dos Conselhos com perfis deliberativos. A moldura normativa a ser respeitada na organização procedimental dos Conselhos é antes uma garantia de contenção do poder do Estado frente à participação popular, missão civilizatória que o constitucionalismo se propõe a cumprir. O espaço decisório do Executivo não permite intervenção ou regulação desproporcional. 9. A Constituição Federal não negocia retrocessos, sob a justificativa de liberdade de conformação decisória administrativa. A eficiência e a racionalidade são vetores constitucionais que orientam o Poder Executivo na atividade administrativa, com o objetivo de assegurar efetividade na prestação dos serviços públicos, respeitados limites mínimos razoáveis, sob pena de retrocessos qualitativos em nome de incrementos quantitativos. Inconstitucionalidade do Decreto n. 9.806/2019. 10. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente.
Decisão
Após os votos dos Ministros Rosa Weber (Relatora), Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Marco Aurélio, que julgavam procedente o pedido formulado na arguição de descumprimento de preceito fundamental para declarar a inconstitucionalidade do Decreto nº 9.806, de 29 de maio de 2019, pediu vista dos autos o Ministro Nunes Marques. Falaram: pelo amicus curiae Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, a Dra. Manuela Elias Batista; pelos amici curiae AELO - Associação das Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano; Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação, Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo - SECOVI/SP e Câmara Brasileira da Indústria da Construção - CBIC, o Dr. Marcos André Bruxel Saes; pelo amicus curiae WWF - Brasil, o Dr. Rafael Giovanelli; pelo amicus curiae Associação de Saúde Ambiental Toxisphera, o Dr. Leo Vinicius Pires de Lima; e, pelo amicus curiae Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente, a Dra. Vivian Maria Pereira Ferreira. Plenário, Sessão Virtual de 5.3.2021 a 12.3.2021. Decisão: O Tribunal, por unanimidade, converteu o julgamento da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito e julgou procedente a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental para declarar a inconstitucionalidade do Decreto n. 9.806, de 28 de maio de 2019, nos termos do voto da Relatora, Ministra Rosa Weber (Presidente). O Ministro Nunes Marques julgava prejudicada a arguição, ante a perda superveniente do objeto, contudo, ultrapassado tal óbice processual, acompanhou a Relatora no mérito. Não votou o Ministro André Mendonça, sucessor do Ministro Marco Aurélio, que já votara em assentada anterior. Plenário, Sessão Virtual de 12.5.2023 a 19.5.2023.
Indexação
- CONVERSÃO, JULGAMENTO, MEDIDA CAUTELAR, JULGAMENTO DO MÉRITO. REQUISITO, ADMISSIBILIDADE, ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PARÂMETRO DE CONTROLE, ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONTROLE CONCENTRADO, CARACTERÍSTICA, ATO NORMATIVO IMPUGNADO, CARÁTER GERAL, AUTONOMIA, IMPESSOALIDADE. CONTROLE CONCENTRADO, ATO REGULAMENTAR, CARACTERÍSTICA, ATO NORMATIVO PRIMÁRIO. CARÁTER SUBSIDIÁRIO, ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. COMPETÊNCIA, CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA). ATO UNILATERAL, PODER EXECUTIVO, EXTINÇÃO, ÓRGÃO COLEGIADO, PARTICIPAÇÃO POLÍTICA, CIDADÃO, PRINCÍPIO REPUBLICANO, PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. DEFINIÇÃO, ALCANCE, PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR. OBJETIVO, PRINCÍPIO, POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. PREJUDICIALIDADE, AÇÃO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, REVOGAÇÃO, NORMA. INOCORRÊNCIA, PERDA DO OBJETO, REVOGAÇÃO, NORMA, FRAUDE, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. INOCORRÊNCIA, PERDA DO OBJETO, NORMA, CARÁTER TEMPORÁRIO, JULGAMENTO INICIADO. SUPERAÇÃO, PERDA DO OBJETO, RELEVÂNCIA SOCIAL, RELEVÂNCIA ECONÔMICA, RELEVÂNCIA JURÍDICA, RELEVÂNCIA, CARÁTER POLÍTICO, MATÉRIA, FIXAÇÃO, INTERPRETAÇÃO, EFICÁCIA ERGA OMNES, EFEITO VINCULANTE. - VOTO, MIN. NUNES MARQUES: PREJUDICIALIDADE, ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, REVOGAÇÃO, NORMA, SUPERVENIÊNCIA, LEI NOVA, INOCORRÊNCIA, FRAUDE, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. - TERMO(S) DE RESGATE: CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA), SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA). DEMOCRACIA, MODELO MAJORITÁRIO, MODELO CONSENSUAL. IGUALDADE POLÍTICA, DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00001 "CAPUT" INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00005 PAR-ÚNICO ART-00005 "CAPUT" INC-00001 INC-00036 PAR-00001 ART-00010 ART-00011 ART-00014 ART-00031 PAR-00003 ART-00037 PAR-00003 ART-00060 PAR-00004 INC-00004 ART-00074 PAR-00002 ART-00084 INC-00006 ART-00102 PAR-00001 ART-00103 INC-00006 ART-00194 INC-00007 ART-00196 ART-00204 INC-00002 ART-00206 INC-00006 ART-00216 PAR-00001 ART-00225 PAR-00001 INC-00001 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00007 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED ADCT ANO-1988 ART-00077 PAR-00003 ART-00198 INC-00003 ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS LEG-FED LEI-006938 ANO-1981 ART-00002 "CAPUT" INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00008 INC-00009 ART-00004 INC-00001 INC-00002 INC-00006 ART-00006 INC-00002 ART-00008 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-007804 ANO-1989 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-008028 ANO-1990 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-008142 ANO-1990 ART-00001 PAR-00004 ART-00004 INC-00002 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-008742 ANO-1993 ART-00017 PAR-00001 INC-00001 INC-00002 LOAS-1993 LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL LEG-FED LEI-009868 ANO-1999 ART-00003 INC-00001 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009882 ANO-1999 ART-00001 "CAPUT" ART-00002 INC-00001 ART-00004 PAR-00001 ART-00005 LEI ORDINÁRIA LEG-FED DEL-070235 ART-00025 DECRETO-LEI LEG-FED DEC-099274 ANO-1990 ART-00001 ART-00005 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 INC-00009 INC-00010 PAR-00001 PAR-00010 ART-00006 PAR-00002 ART-00007 INC-00013 PAR-00003 ART-00008 PAR-00002 DECRETO LEG-FED DEC-006792 ANO-2009 DECRETO LEG-FED DEC-009759 ANO-2019 ART-00001 PAR-00002 ART-00005 DECRETO LEG-FED DEC-009806 ANO-2019 ART-00001 ART-00002 ART-00003 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 ART-00005 INC-00001 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 LET-A LET-B LET-C LET-D LET-E PAR-00002 PAR-00008 PAR-00009 PAR-00010 PAR-00011 ART-00006 PAR-00003 PAR-00005 ART--C DECRETO LEG-FED DEC-010003 ANO-2019 DECRETO LEG-FED DEC-011018 ANO-2022 DECRETO LEG-FED DEC-011417 ANO-2023 DECRETO LEG-FED RGI ANO-2015 ART-00001 REGIMENTO INTERNO DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS - CARF LEG-MUN LEI-008069 ANO-1990 ART-00088 INC-00002 ECA-1990 ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (REQUISITO, ADMISSIBILIDADE, ADPF) ADPF 101 (TP). (PARÂMETRO DE CONTROLE, ADPF) ADPF 656 MC (TP), ADPF 738 MC-Ref (TP). (CONTROLE CONCENTRADO, ATO REGULAMENTAR, CARACTERÍSTICA, ATO NORMATIVO PRIMÁRIO) ADI 2439 (TP), ADI 3731 MC (TP), ADI 2308 MC (TP), ADI 4105 MC (TP), ADI 4874 (TP), ADI 5543 (TP), ADI 1383 MC (TP). (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, FUNÇÃO NORMATIVA) ADI 5547 (TP). (CONTROLE JUDICIAL, RESOLUÇÃO, CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE) ADPF 747 (TP), ADPF 748 (TP), ADPF 749 (TP). (ATO UNILATERAL, PODER EXECUTIVO, EXTINÇÃO, ÓRGÃO COLEGIADO, PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR) ADI 6121 MC (TP). (LIMITAÇÃO, DISCRICIONARIEDADE, PODER EXECUTIVO, ESTRUTURAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO FEDERAL) ADPF 622 (TP). (PREJUDICIALIDADE, AÇÃO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, REVOGAÇÃO, NORMA) ADI 1442 (TP). (INOCORRÊNCIA, PERDA DO OBJETO, REVOGAÇÃO, NORMA, FRAUDE, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL) ADI 3306 (TP). (INOCORRÊNCIA, PERDA DO OBJETO, NORMA, CARÁTER TEMPORÁRIO, JULGAMENTO INICIADO) ADI 4426 (TP). (SUPERAÇÃO, PERDA DO OBJETO, RELEVÂNCIA SOCIAL, RELEVÂNCIA ECONÔMICA, RELEVÂNCIA JURÍDICA, RELEVÂNCIA, CARÁTER POLÍTICO, MATÉRIA) ADPF 449 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (LIMITAÇÃO, DISCRICIONARIEDADE, PODER EXECUTIVO, ESTRUTURAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO FEDERAL) ADPF 622 MC. - Acórdão(s) citado(s) - outros tribunais: (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, FUNÇÃO NORMATIVA) STJ: REsp 1462208, REsp 194617. - Veja Declaração do Rio da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992). - Veja Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria Ambiental (1998). - Veja Acordo Regional de Escazú sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais para a América Latina e o Caribe (2018). - Veja Opinião Consultiva – OC 23/2017 da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Número de páginas: 94. Análise: 28/11/2023, JAS.
Doutrina
LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padrões de governo em 36 países. Tradução de Vera Caputo. 4ª ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2019. SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Introdução: para ampliar p cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Souza (org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. SARLET, Ingo; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ecológico: constituição, direitos fundamentais e proteção da natureza. 6ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, pp. 466-469. LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro. 21 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 193. PRZEWORSLI, Adam. Crises da democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 2020, pp. 200-218. VOBKULE, Andreas. Defesa do Estado Constitucional Democrático em Tempos de Populismo. São Paulo: Saraiva, 2020.