Jurisprudência STF 6180 de 24 de Agosto de 2023
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADI 6180
Classe processual
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator
DIAS TOFFOLI
Data de julgamento
15/08/2023
Data de publicação
24/08/2023
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 23-08-2023 PUBLIC 24-08-2023
Partes
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO ADV.(A/S) : LIZANDRA NASCIMENTO VICENTE ADV.(A/S) : ANA PAULA DEL VIEIRA DUQUE ADV.(A/S) : MANUELA ELIAS BATISTA ADV.(A/S) : BRUNA SANTOS COSTA ADV.(A/S) : FELIPE DE SANTA CRUZ OLIVEIRA SCALETSKY E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SERGIPE ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
Ementa
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Direito constitucional e administrativo. Leis estaduais. Questão preliminar. Complexo normativo. Aditamento da petição inicial. Conhecimento. Mérito. Criação, extinção e transformação de cargos, funções ou empregos públicos. Artigo 48, inciso X, c/c o art. 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Constituição Federal. Chefe do Poder Executivo. Prerrogativa. Decreto. Artigo 84, inciso VI, alíneas a e b, da CF. Precedentes. Transformação de funções de confiança em cargos em comissão e vice-versa. Postos funcionais de naturezas distintas. Princípio da reserva legal. Não observância. Tribunal de Contas. Ressalva dos postos ocupados. Obrigatoriedade. Procedência do pedido. 1. Questão preliminar: conhecimento da ação, nos termos em que foi aditada a petição inicial, a fim de que o objeto de apreciação da presente ação direta de inconstitucionalidade abarque a totalidade do complexo normativo estadual que disciplina a matéria impugnada. Precedentes. 2. Mérito: a criação, extinção e transformação de cargos, funções ou empregos públicos depende, em regra, de lei formal e específica para cada situação, de iniciativa do chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 48, inciso X, c/c o art. 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Constituição Federal, regra de absorção compulsória pelos estados-membros, os quais devem seguir o modelo federal em seus parâmetros e limites. Precedentes. 3. Há autorização constitucional para que o chefe do Executivo disponha, em certas situações, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da Administração Pública, desde que observadas as condições previstas no art. 84, inciso VI, alíneas a e b, da Constituição. Todavia, para fins de mera reorganização interna da Administração Pública, não é cabível a transformação, mediante decreto ou outro ato normativo infralegal, de funções de confiança em cargos em comissão e vice-versa, uma vez que tais postos funcionais possuem naturezas e formas de provimento distintas, por expressa disposição constitucional (art. 37, inciso V, da CF). 4. Eventual prerrogativa do chefe do Executivo para transformação entre si de postos funcionais de naturezas diversas equivaleria, em última análise, a uma autorização para extinguir cargos e funções públicas e, na sequência, criar outros em seu lugar, tudo isso mediante fonte normativa infralegal, isto é, sem observância ao princípio constitucional da reserva legal. Ademais, para cada um desses novos cargos ou funções seria logicamente instituída a respectiva remuneração ou gratificação pecuniária, providência condicionada ao princípio da reserva legal, consoante já decidido pela Suprema Corte. 5. As normas dispostas no art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do Estado de Sergipe, ao autorizarem o Executivo estadual a proceder, com vistas à execução da lei, à transformação de “cargos em comissão em funções de confiança” e vice-versa, por ato infralegal, mostram-se incompatíveis com a Constituição Federal. Isso porque i) atribuem ao Chefe do Executivo competência que vai além da mera organização administrativa, porquanto conferem a ele, na prática, poderes para extinguir cargos e funções públicas e criar outros em seu lugar, com fixação da correlata gratificação, sem edição de lei formal e ii) viabilizam a transformação de cargos comissionados em funções de confiança e vice-versa, providência vedada, uma vez que eles são postos funcionais de natureza distinta. 6. Não obstante possuam autonomia funcional, administrativa e financeira, as cortes de contas devem, no contexto das medidas normativas para sua organização e funcionamento interno, guardar observância aos mesmos limites estabelecidos a esse respeito no art. 84, inciso VI, alíneas a e b, da CF, quais sejam: não gerar aumento de despesa; e extinguir funções ou cargos públicos somente nos casos de vacância. 7. A norma inserta no art. 6º da Lei Sergipana nº 2.963/91, apesar de bem observar a vedação constitucional de aumento, ao dispor que fica autorizado o Tribunal de Contas Estadual, “em relação aos Cargos em Comissão e Funções de Confiança, a transformá-los, modificá-los, extingui-los”, não faz a necessária ressalva de que a extinção de cargos ou funções públicas apenas pode recair sobre os postos vagos. Não observância dos moldes previstos na alínea b do inciso VI do art. 84 da CF. 8. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido é julgado procedente para: i) se declarar inconstitucional o art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do Estado de Sergipe; ii) tendo em vista o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade da referida norma da Lei nº 8.496/18, se declarar igualmente inconstitucionais o art. 50, incisos I e II, da Lei nº 3.591/95; o art. 62, incisos I e II, da Lei nº 4.749/03; o art. 65, incisos I e II, da Lei nº 6.130/07; o art. 73, incisos I e II, da Lei nº 7.116/11; e o art. 49, incisos I e II, da Lei nº 7.950/14 do Estado de Sergipe; e iii) se conferir interpretação conforme ao art. 6º da Lei nº 2.963/91 do Estado de Sergipe, a fim de se esclarecer que a extinção de cargos ou funções públicas, mediante ato normativo infralegal, somente pode recair sobre postos vagos.
Decisão
Decisão: Após os votos dos Ministros Dias Toffoli (Relator), Alexandre de Moraes e Cármen Lúcia, que julgavam procedente o pedido formulado na presente ação direta, para: i) declarar inconstitucional o artigo 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/2018 do Estado de Sergipe; ii) tendo em conta o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade da referida norma da Lei nº 8.496/2018, declarar igualmente inconstitucionais os arts. 50, I e II, da Lei nº 3.591/1995; 62, I e II, da Lei nº 4.749/2003; 65, I e II, da Lei n. 6.130/2007; 73, I e II, da Lei nº 7.116/2011; e 49, I e II, da Lei nº 7.950/2014, todas do Estado de Sergipe; e iii) conferir interpretação conforme ao art. 6º da Lei nº 2.963/1991 do Estado de Sergipe, a fim de esclarecer que a extinção de cargos ou funções públicas, mediante ato normativo infralegal, somente pode recair sobre os postos vagos, pediu vista dos autos o Ministro André Mendonça. Falou, pelo requerente, a Dra. Bruna Santos Costa. Plenário, Sessão Virtual de 10.3.2023 a 17.3.2023. Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou procedente o pedido formulado na ação direta, para: i) declarar inconstitucional o art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do Estado de Sergipe; ii) tendo em vista o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade da referida norma da Lei nº 8.496/18, declarar igualmente inconstitucionais o art. 50, incisos I e II, da Lei nº 3.591/95; o art. 62, incisos I e II, da Lei nº 4.749/03; o art. 65, incisos I e II, da Lei nº 6.130/07; o art. 73, incisos I e II, da Lei nº 7.116/11; e o art. 49, incisos I e II, da Lei nº 7.950/14 do Estado de Sergipe; e iii) conferir interpretação conforme ao art. 6º da Lei nº 2.963/91 do Estado de Sergipe, a fim de esclarecer que a extinção de cargos ou funções públicas, mediante ato normativo infralegal, somente pode recair sobre postos vagos. Tudo nos termos do voto do Relator, vencidos parcialmente os Ministros André Mendonça, Nunes Marques e Roberto Barroso. Plenário, Sessão Virtual de 4.8.2023 a 14.8.2023.
Indexação
- AUTONOMIA, TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, PRINCÍPIO DA SIMETRIA, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). - VOTO VENCIDO, MIN. ANDRÉ MENDONÇA: PODER EXECUTIVO, POSSIBILIDADE, COMPLEMENTAÇÃO, LACUNA DA LEI, MELHORIA, APLICAÇÃO DA LEI, CASO CONCRETO. LEI, DELEGAÇÃO, REGULAMENTO, FIXAÇÃO, TRATAMENTO JURÍDICO. EMENDA CONSTITUCIONAL, DECRETO AUTÔNOMO, EFETIVIDADE, GESTÃO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REGULAMENTO, NATUREZA ADMINISTRATIVA, ORGANIZAÇÃO, MAIOR EXTENSÃO, AUTONOMIA. CRISE, LEGALIDADE. VALIDADE, REGULAMENTO, MODIFICAÇÃO, ESTRUTURA ADMINISTRATIVA, DISTRIBUIÇÃO, QUANTIDADE, CARGO EM COMISSÃO, FUNÇÃO DE CONFIANÇA, REMANEJAMENTO, AUSÊNCIA, AUMENTO DE DESPESA. VEDAÇÃO, CRIAÇÃO, CATEGORIA, CLASSIFICAÇÃO, CARGO EM COMISSÃO, FUNÇÃO DE CONFIANÇA. LEI, DEFINIÇÃO, LIMITE DE ATUAÇÃO, ATO REGULAMENTAR. EXTINÇÃO, CARGO EM COMISSÃO, OBJETIVO, CRIAÇÃO, FUNÇÃO DE CONFIANÇA, DIFERENÇA, EXTINÇÃO, FUNÇÃO DE CONFIANÇA, OBJETIVO, CRIAÇÃO, CARGO EM COMISSÃO. OBSERVÂNCIA, NECESSIDADE, CONCURSO PÚBLICO. - VOTO VENCIDO, MIN. LUÍS ROBERTO BARROSO: POSSIBILIDADE, TRANSFORMAÇÃO, CARGO EM COMISSÃO, OBJETIVO, CRIAÇÃO, FUNÇÃO DE CONFIANÇA. OBSERVÂNCIA, REGRA, CONCURSO PÚBLICO.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00037 "CAPUT" INC-00002 INC-00005 ART-00048 INC-00010 ART-00051 INC-00004 ART-00052 INC-00013 ART-00061 PAR-00001 INC-00002 LET-A ART-00073 "CAPUT" ART-00075 ART-00084 INC-00006 LET-A LET-B ART-00096 INC-00002 LET-B LET-D CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000032 ANO-2001 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED LEI-008443 ANO-1992 ART-00110 INC-00005 LET-A LET-B LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009868 ANO-1999 ART-00012 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-014204 ANO-2021 ANEXO-00001 ART-00002 "CAPUT" ART-00006 ART-00007 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-014600 ANO-2023 LEI ORDINÁRIA LEG-FED MPR-001181 ANO-2023 MEDIDA PROVISÓRIA LEG-FED DEC-010995 ANO-2022 DECRETO LEG-FED DEC-011098 ANO-2022 DECRETO LEG-FED DEC-011103 ANO-2022 DECRETO LEG-FED DEC-011231 ANO-2022 DECRETO LEG-EST LEI-002963 ANO-1991 ART-00006 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-003591 ANO-1995 ART-00050 INC-00001 INC-00002 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-004749 ANO-2003 ART-00062 INC-00001 INC-00002 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-006130 ANO-2007 ART-00065 INC-00001 INC-00002 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-007116 ANO-2011 ART-00073 INC-00001 INC-00002 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-007950 ANO-2014 ART-00049 INC-00001 INC-00002 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-008496 ANO-2018 ART-00043 INC-00001 INC-00002 LEI ORDINÁRIA, SE
Observação
- A ADI 6180 foi objeto de embargos de declaração parcialmente acolhidos tão somente para modular os efeitos do acórdão embargado, que deverá produzir os efeitos que lhe são próprios a partir da data da publicação da respectiva ata de julgamento, em 21/08/2023, preservando-se os atos editados até essa data. - Acórdão(s) citado(s): (CHEFE DO PODER EXECUTIVO, CRIAÇÃO, CARGO, DECRETO, PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL) ADI 1521 (TP), ADI 4125 (TP). (PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL, INSTITUIÇÃO, VANTAGEM PECUNIÁRIA, AUMENTO, REMUNERAÇÃO, SERVIDOR PÚBLICO) ADI 1147 (TP), ADI 1732 (TP), ADI 1838 MC (TP). (PRINCÍPIO DA SIMETRIA, TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)) ADI 1994 (TP), ADI 4418 (TP). - Veja RE 577025 (Tema 48 de RG). Número de páginas: 73. Análise: 05/03/2024, DAP.
Doutrina
AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Decreto Autônomo: Questões Polêmicas. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (coord.). Direito Regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 531-532. BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 10. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022. p. 601. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 619-620. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. p. 672. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. p. 120-121. MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022. p. 991 e 993-996. VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Temas de Direito Público. 1. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 431-432.