Jurisprudência STF 5897 de 02 de Agosto de 2019
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADI 5897
Classe processual
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator
LUIZ FUX
Data de julgamento
24/04/2019
Data de publicação
02/08/2019
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019
Partes
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : MESA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
Ementa
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 72/2016 DO ESTADO DE SANTA CATARINA E ARTIGO 11 DA LEI COMPLEMENTAR 141/2012. VINCULAÇÃO DE RECEITAS A AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE EM PERCENTUAL SUPERIOR AO ESTABELECIDO PELO LEGISLADOR COMPLEMENTAR FEDERAL NO EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONFERIDA CONSTITUCIONALMENTE. É VEDADA A VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS A FINALIDADES NÃO EXPRESSAMENTE PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ARTIGOS 165, 167, IV, E 198, §3º, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). É VEDADO AO LEGISLADOR COMPLEMENTAR FEDERAL ATRIBUIR COMPETÊNCIA LEGISLATIVA A CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS E LEIS ORGÂNICAS PARA INSTITUIREM VINCULAÇÃO DE RECEITA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A Constituição Federal reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o que, em respeito à separação dos Poderes, consubstancia norma de observância obrigatória pelos demais entes federados. 2. É cediço na jurisprudência da Corte que a inserção nos textos constitucionais estaduais dessas matérias, cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, subtrai a este último a possibilidade de manifestação. Precedentes: ADI 584, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 9/4/2014; e ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 2/5/2003. 3. A usurpação da iniciativa legislativa em matéria orçamentária por parlamentar ou mesmo pelo constituinte estadual ocorre tanto pela criação de rubricas quanto pelo estabelecimento de vinculações de receitas orçamentárias, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal. 4. A função legislativa de frear e limitar os poderes do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, vedada a vinculação abstrata de receitas, salvo as autorizações constitucionais. 5. O artigo 167, IV, da Constituição Federal veda o estabelecimento de vinculação de receitas proveniente de impostos, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal, porquanto cerceia o poder de gestão financeira do chefe do Poder Executivo e obsta o custeio das despesas urgentes, imprevistas ou extraordinárias, que se façam necessárias ao longo do exercício financeiro, tanto mais que deve dar-se aplicação aos recursos de receita pública consoante critérios de responsabilidade fiscal consentâneos com os anseios democráticos. Precedentes: ADI 1.759, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 20/8/2010; ADI 1.750, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 13/10/2006. 6. A vedação à vinculação da receita é norma que preserva a separação dos poderes, o princípio democrático e a responsabilidade fiscal, de modo que o artigo 167, IV, da Constituição faz jus à sua simétrica aplicação por todos os entes da Federação. 7. A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde figura dentre as exceções à regra constitucional de vedação à vinculação de receitas, máxime por estar expressamente estabelecida no texto constitucional. 8. O artigo 198, §3º, I, da Constituição Federal atribuiu ao legislador complementar federal a fixação dos percentuais a serem aplicados anualmente pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, o que restou exaurido pelos artigos 6º a 8º da Lei Complementar 141/2012. 9. A Emenda Constitucional 72/2016 do Estado de Santa Catarina, ao estabelecer percentuais que excedem aqueles estatuídos pela Lei Complementar federal 141/2012, no exercício do poder normativo conferido pelo artigo 198, §3º, I, da Constituição Federal, instituiu uma vinculação orçamentária não autorizada pela Carta Maior, por isso que a referida vinculação viola os artigos 198, §3º, I; 167, IV, e 165 da Constituição Federal. Precedente: ADI 2.894 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 17/10/2003. 10. O artigo 11 da Lei Complementar 141/2012, ao atribuir ao constituinte estadual ou municipal competência legislativa para dispor de conteúdo que lhe foi delegado excepcional e expressamente pela Constituição Federal, usurpou a competência resguardada ao poder constituinte nacional, consubstanciando afronta ao disposto nos artigos 167, IV, e 198, §3º, I, da Constituição Federal, mercê de a excepcionalidade vedar uma leitura expansiva dos poderes normativos delegados. Precedente: ADI 6059 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 20/2/2019. 11. O caráter irrestrito da possibilidade de aumento dos percentuais mínimos pelos entes federados, autorizada pelo artigo 11 da Lei Complementar 141, atribui às Assembleias Estaduais e Câmaras de Vereadores o poder ilimitado de vincular quaisquer recursos, distorcendo o processo legislativo orçamentário insculpido no artigo 165 da Carta Maior. A alocação de recursos orçamentários em montante superior aos percentuais mínimos instituídos constitucionalmente cabe aos poderes eleitos, nos limites de sua responsabilidade fiscal e em cada exercício. 12. O exaurimento da eficácia jurídico-normativa do dispositivo legal impugnado implica a prejudicialidade da ação, por perda de seu objeto, porquanto o objetivo da ação direta é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e o seu consequente expurgo do ordenamento jurídico. Precedentes: ADI 4.365, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 8/5/2015; ADI 4.663-MC-Ref, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 16/12/2014. 13. In casu, a presente ação direta carece de objeto quanto os incisos I e II do artigo 50 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estadual, com a redação conferida pela Emenda Constitucional estadual 72/2016, que se referem aos exercícios fiscais pretéritos de 2017 e 2018, razão pela qual impõe-se o seu conhecimento parcial. 14. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida, e, na parte conhecida, julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 11 da Lei Complementar 141/2012; do artigo 155 da Constituição de Santa Catarina, na redação dada pela Emenda Constitucional estadual 72/2016; e do caput e inciso III do artigo 50 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estadual, também com a redação conferida pela Emenda Constitucional estadual 72/2016.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, conheceu parcialmente da ação direta e, na parte conhecida, por maioria e por fundamentos diversos, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do artigo 11 da Lei Complementar 141/2012; do artigo 155 da Constituição do Estado de Santa Catarina, na redação dada pela Emenda Constitucional estadual 72/2016; e do caput e inciso III do artigo 50 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estadual, também com a redação conferida pela Emenda Constitucional estadual 72/2016, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Edson Fachin, que o julgava improcedente. Falaram: pelo requerente, o Dr. Fernando Alves Filgueiras da Silva, Procurador do Estado de Santa Catarina, e, pela Procuradoria-Geral da República, o Dr. Humberto Jacques de Medeiros, Subprocurador-Geral da República. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e Roberto Barroso. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 24.04.2019.
Indexação
- FUNDAMENTAÇÃO DIVERSA, MIN. MARCO AURÉLIO: FIXAÇÃO, PERCENTAGEM, INVESTIMENTO, SAÚDE, COMPETÊNCIA, ESTADO-MEMBRO. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA, COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, ESTADO-MEMBRO. INTERPRETAÇÃO INTEGRATIVA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. - VOTO VENCIDO, MIN. EDSON FACHIN: ESTADO-MEMBRO, FIXAÇÃO, PERCENTAGEM, INVESTIMENTO, SAÚDE, LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOSTOS, INICIATIVA PRIVATIVA.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00165 ART-00167 INC-00004 ART-00198 "CAPUT" PAR-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 PAR-00003 "CAPUT" INC-00001 INC-00002 INC-00003 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LCP-000101 ANO-2000 LRF-2000 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LEG-FED LCP-000141 ANO-2012 ART-00006 ART-00007 ART-00008 ART-00011 LEI COMPLEMENTAR LEG-EST CES ANO-1989 ART-00155 REDAÇÂO DADA PELA EMC-72/2016 CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, SC LEG-EST EMC-000072 ANO-2016 ART-00001 ART-00002 ART-00003 EMENDA CONSTITUCIONAL, SC LEG-EST ADCT ART-00050 "CAPUT" REDAÇÃO DADA PELA EMC-72/2016 ART-00050 "CAPUT" INC-00001 INC-00002 ART-00050 "CAPUT" INC-00003 REDAÇÃO DADA PELA EMC-72/2016 ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, SC
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOSTOS, INICIATIVA DE LEI, CHEFE DO PODER EXECUTIVO) ADI 584 (TP), ADI 1689 (TP), ADI 1750 (TP), ADI 1759 (TP), ADI 3576 (TP), ADI 2894 MC (TP). (EFICÁCIA JURÍDICA, ATO NORMATIVO IMPUGNADO, PERDA DO OBJETO, ADI) ADI 4365 (TP), ADI 4663 MC-Ref (TP). (CONTROLE CONCENTRADO, DIREITO SUBJETIVO) ADI 709 (1ªT), ADI 1445 QO (TP), ADI 4620 AgR (TP). - Decisão monocrática citada: (PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOSTOS, INICIATIVA DE LEI, CHEFE DO PODER EXECUTIVO) ADI 6059 MC. - Veja ARE 878911 RG do STF. Número de páginas: 54. Análise: 02/10/2019, KBP.
Doutrina
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 283. TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014. p. 382.