Jurisprudência STF 38 de 09 de Outubro de 2023
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADO 38
Classe processual
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO
Relator
LUIZ FUX
Data de julgamento
28/08/2023
Data de publicação
09/10/2023
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 06-10-2023 PUBLIC 09-10-2023
Partes
REQTE.(S) : ESTADO DO PARÁ PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARÁ INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 45, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DISCIPLINA DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL À POPULAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. MORA LEGISLATIVA CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AO DIREITO POLÍTICO FUNDAMENTAL AO SUFRÁGIO E AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. CRIAÇÃO DE ASSIMETRIA REPRESENTATIVA NÃO INTERNALIZADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE PROLATAÇÃO DE SENTENÇA CONSTRUTIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 1. A democracia é o regime político vigente no Estado Brasileiro, conforme se depreende da cláusula mater insculpida no artigo 1º da Constituição, a qual é explícita no sentido de que o regime democrático pressupõe a efetiva possibilidade de participação dos cidadãos nas decisões governamentais. 2. O conceito de democracia, mercê de ostentar necessariamente um componente substantivo, ligado à efetiva proteção dos direitos fundamentais, não pode ser compreendido de modo a que se minore a importância dos aspectos formais viabilizadores da efetiva participação popular no governo. É dizer, se a realização de eleições periódicas, livres e justas não é suficiente por si só para a caracterização de um regime político como democrático, não há dúvidas de que a existência de um sistema eleitoral adequado é condição mínima necessária para tanto (NORRIS, Pippa. Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior. New York: Cambridge University Press - 2004, p. 04). 3. A democracia moderna é fundamentalmente uma democracia representativa, complementada, em situações específicas, por instrumentos de participação direta. A representação é a “construção processual de ordem jurídica e política” que permite a “designação dos governantes pelos governados através de eleições livres e pluralistas” (MORAIS, Carlos Blanco de. O Sistema Político, Coimbra: Almedina, 2017, p. 70). 4. O direito ao sufrágio ostenta a indisputável condição de direito político fundamental e sua principal expressão, qual seja, o voto dos cidadãos nos pleitos eleitorais, se constitui o instrumento de participação democrática por excelência. 5. Consoante o caput do artigo 14 da Constituição, a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, ao mesmo tempo em que o inciso II do §4º do artigo 60 da Constituição eleva o voto direto, secreto, universal e periódico à condição de cláusula pétrea da ordem constitucional pátria. 6. O sistema eleitoral proporcional, previsto na Constituição para a eleição de Deputados Federais (art. 45, caput), é aquele no qual se busca a inclusão das mais variadas posições do espectro político no Parlamento, tendo como característica o princípio de que a distribuição de cadeiras deve refletir, tanto quanto possível, a distribuição de votos obtida pelos partidos. O constituinte não desceu às minúcias na definição das regras aplicáveis a este sistema, de sorte que o legislador tem amplo espaço para a definição de seus aspectos práticos, estando limitado apenas pelos contornos essenciais que decorrem de regras e princípios constitutionais atinentes ao tema. Precedentes: RE 140.386/MT, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Carlos Velloso, julgamento: 19/5/1993; ADI 5.920, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 06/07/2020. 7. O número de cadeiras parlamentares em disputa em uma determinada eleição constitui um dos elementos mais relevantes da definição de qualquer sistema eleitoral, ao qual a doutrina especializada se refere pela expressão “magnitude do distrito” (district magnitude - GALLAGHER, Michael; MITCHELL, Paul. The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford Press – 2005, p. 33). 8. O artigo 45 da CF veicula disciplina atinente ao número de deputados federais para os Estados e para o Distrito Federal, estabelecendo o número mínimo de 8 (oito) e o número máximo de 70 (setenta) representantes por cada circunscrição, além de estatuir que deve haver proporcionalidade entre o número de cadeiras em disputa e a população de cada um dos Estados (§1º). O constituinte elegeu o número de deputados federais como base de cálculo para o número de parlamentares das Assembleias Legislativas estaduais e da Câmara Legislativa do Distrito Federal (arts. 27, caput, e 32, §3º). 9. Ante a circunstância inexorável de que a população de cada unidade federativa se altera ao longo do tempo de forma desigual, instituiu o constituinte originário comando acessório ao legislador complementar, determinando a realização de ajustes periódicos necessários ao restabelecimento da proporcionalidade eventualmente rompida ao longo dos quatro anos anteriores. 10. A proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população de cada Estado é decorrência necessária do fato de que, no bicameralismo adotado pela Constituição, cabe à Câmara dos Deputados representar o povo. É, ademais, preceito corolário do postulado de que os votos de todos os cidadãos devem ter igual valor (CF, art. 14, caput), o que, por sua vez, deflui logicamente da própria ideia de participação democrática, conforme preconiza a clássica doutrina do one person, one vote, da Suprema Corte Norte-Americana (Gray v. Sanders, 372 U.S. 368 - 1963). 11. A exigência de proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população se coloca no ordenamento jurídico brasileiro como “mandamento de otimização”, na medida em que o alcance de uma correspondência perfeita dependeria de aspectos inexistentes na prática, tais como a existência de um número variável e muito maior de cadeiras parlamentares em disputa e de um distrito eleitoral único. 12. Em sendo o Brasil um Estado Federal e tendo a Constituição estabelecido, para a eleição de deputados federais, a justaposição entre Estados e Distrito Federal e distritos eleitorais, é absolutamente natural e inevitável que haja algum grau de assimetria ou “distorção federativa” na relação deputado/número de habitantes na comparação entre os entes subnacionais (NICOLAU, Jairo. As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira, in Dados - Revista de Ciências Sociais, v. 40, n. 3, Rio de Janeiro: 1997). 13. O constituinte não apenas admitiu a existência de referida distorção como em alguma medida a consolidou, ao estabelecer, independentemente de qual seja o tamanho da população de cada um dos Estados e do Distrito Federal, piso e teto para o número de deputados. Nada obstante, a inobservância do comando constitucional de revisão periódica do número de deputados federais implica em violação ao direito político fundamental ao sufrágio e ao princípio democrático, na medida em que cria assimetria representativa não internalizada pela Constituição Federal. 14. In casu, resta caracterizada a inertia deliberandi, vez que, desde a edição da Lei Complementar nº 78/1993, jamais houve a revisão periódica exigida pelo §1º do art. 45 da CF. A declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da Lei Complementar nº 78/1993 e da Resolução-TSE 23.389/2013, operada no julgamento conjunto pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal das ADI´s 4.947, 4.963, 4.965, 5.020 e 5.028, muito ao contrário de criar o estado de mora do legislador em tela, apenas tem o condão de evidenciá-la ainda mais grave. 15. A mera existência de projetos de lei complementar em tramitação no Congresso Nacional não descaracteriza eventual omissão legislativa inconstitucional. Precedente: ADI 3.682, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJe 6/09/2007. 16. As técnicas decisórias passíveis de utilização no âmbito da jurisdição constitucional contemplam as chamadas decisões construtivas, que são aquelas através da quais, a fim de concretizar plenamente a força normativa da Constituição, a Corte se vê compelida a introduzir conteúdos normativos não diretamente identificáveis na legislação em vigor. Precedentes: ADO 30, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 06/10/2020; ADO 25, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18/08/2017. 17. No caso sub judice, justifica-se a prolatação de sentença construtiva, haja vista: a) ser o conteúdo da norma de fácil extração da literalidade do texto constitucional; b) implicar a omissão inconstitucional identificada em ofensa ao direito político fundamental ao sufrágio das populações dos Estados subrepresentados e, por conseguinte, ao princípio democrático; c) que controvérsias relacionadas ao funcionamento do processo político-eleitoral impõem uma postura mais expansiva e particularista por parte do Supremo Tribunal Federal, em detrimento de opões mais deferentes e formalistas. 18. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão que se julga procedente, para declarar a mora do Congresso nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista na segunda parte do §1º do art. 45 da CF, fixando prazo até 30 de junho de 2025 para que seja sanada a omissão. Em persistindo a mora legislativa, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral, até 1º de outubro de 2025, determinar o número de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciará em 2027, bem como o consequente número de deputados estaduais e distritais (CF, arts. 27, caput, e 32, §3º), observado o piso e o teto constitucional por circunscrição e o número total de parlamentares previsto na LC nº 78/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demográficos coletados pelo IBGE no Censo 2022 e da metodologia utilizada por ocasião da edição da Resolução-TSE 23.389/2013.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente a presente ação direta, para declarar a mora do Congresso Nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista na segunda parte do §1º do art. 45 da CF (revisão periódica da proporcionalidade na relação deputado/população), fixando prazo até 30 de junho de 2025 para que seja sanada a omissão, pela redistribuição proporcional das cadeiras hoje existentes, e entendeu que, após esse prazo, e na hipótese de persistência da omissão inconstitucional, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral determinar, até 1º de outubro de 2025, o número de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciará em 2027, bem como o consequente número de deputados estaduais e distritais (CF, arts. 27, caput, e 32, §3º), observado o piso e o teto constitucional por circunscrição e o número total de parlamentares previsto na LC nº 78/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demográficos coletados pelo IBGE no Censo 2022 e da metodologia utilizada por ocasião da edição da Resolução-TSE 23.389/2013. Tudo nos termos do voto do Relator. Falou, pelo requerente, a Dra. Viviane Ruffeil Teixeira Pereira, Procuradora do Estado do Pará. Plenário, Sessão Virtual de 18.8.2023 a 25.8.2023.
Indexação
- DISTINÇÃO, SISTEMA ELEITORAL MAJORITÁRIO, SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL. RELEVÂNCIA, PARTIDO POLÍTICO, SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL. MULTIPLICIDADE, SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL, DIREITO COMPARADO. DOUTRINA, PROPOSITURA, LEGE FERENDA, EXTINÇÃO, LIMITE MÍNIMO, LIMITE MÁXIMO, NÚMERO DE VAGA, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO-MEMBRO, OBJETIVO, CORREÇÃO, DISTORÇÃO, REPRESENTAÇÃO POPULAR. STF, RECONHECIMENTO, INCONSTITUCIONALIDADE, LEGISLADOR ORDINÁRIO, DELEGAÇÃO, TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (TSE), COMPETÊNCIA, REVISÃO, NÚMERO DE VAGA, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO-MEMBRO. JUSTIFICATIVA, INTERVENÇÃO, STF, CASO CONCRETO, INCAPACIDADE, PODER LEGISLATIVO, ALCANCE, CONSENSO. PREVISÃO, ADCT, IMPOSSIBILIDADE, REDUÇÃO, NÚMERO DE VAGA, LEGISLATURA, MOMENTO POSTERIOR, PROMULGAÇÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. INAPLICABILIDADE, REGRA, ADCT, ATUALIDADE. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. EDSON FACHIN: CONSEQUÊNCIA, DISTORÇÃO, SISTEMA ELEITORAL, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. ORIGEM, DISTORÇÃO, SISTEMA ELEITORAL, DEPUTADO FEDERAL, PREVISÃO, LIMITE MÍNIMO, LIMITE MÁXIMO, NÚMERO DE VAGA, ESTADO-MEMBRO. ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, PREVISÃO, DESPROPORCIONALIDADE, REPRESENTAÇÃO, OBJETIVO, MITIGAÇÃO, DESIGUALDADE, REGIÃO. EVOLUÇÃO, JURISPRUDÊNCIA, STF, DIVISÃO, NÚMERO DE VAGA, CÂMARA DOS DEPUTADOS, ESTADO-MEMBRO. DECISÃO, STF, RECONHECIMENTO, MORA LEGISLATIVA, NOTIFICAÇÃO, CONGRESSO NACIONAL. PODER LEGISLATIVO, EDIÇÃO, LEI COMPLEMENTAR, DECORRÊNCIA, DECISÃO, STF. STF, DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, LEI COMPLEMENTAR, RECONHECIMENTO, EXTRAPOLAÇÃO, PODER REGULAMENTAR, TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (TSE), REAFIRMAÇÃO, MORA, CONGRESSO NACIONAL. DEVER, CONGRESSO NACIONAL, DEFINIÇÃO, NÚMERO DE VAGA, DEPUTADO FEDERAL; INDICAÇÃO, CRITÉRIO, DIVISÃO, VAGA. CARÁTER POLÍTICO, CRITÉRIO, DIVISÃO, VAGA, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO-MEMBRO. DECISÃO, STF, COMBINAÇÃO, DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COM REDUÇÃO DE TEXTO, DECLARAÇÃO, INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INSUFICIÊNCIA, PROJETO DE LEI, FINALIDADE, DESCARACTERIZAÇÃO, MORA LEGISLATIVA. DECURSO DE TEMPO, EXTRAPOLAÇÃO, PRAZO, DELIBERAÇÃO, CONGRESSO NACIONAL. - TERMO(S) DE RESGATE: OMISSÃO PARCIAL VERTICAL.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00001 PAR-ÚNICO ART-00014 "CAPUT" ART-00022 INC-00001 ART-00027 "CAPUT" ART-00028 ART-00029 INC-00001 INC-00002 ART-00032 PAR-00003 ART-00045 "CAPUT" PAR-00001 PAR-00002 ART-00046 ART-00060 PAR-00004 INC-00002 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED ADCT ANO-1988 ART-00004 PAR-00002 ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS LEG-FED LEI-004737 ANO-1965 ART-00106 ART-00109 ART-00176 CEL-1965 CÓDIGO ELEITORAL LEG-FED RES-023389 ANO-2013 ART-00001 "CAPUT" RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL - TSE LEG-FED PJLCP-000165 ANO-1993 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR, CÂMARA DOS DEPUTADOS LEG-FED PJLCP-000180 ANO-1997 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR, CÂMARA DOS DEPUTADOS LEG-FED PJLCP-000221 ANO-2013 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR, SENADO FEDERAL LEG-FED PJLCP-000251 ANO-2015 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR, SENADO FEDERAL LEG-FED PJLCP-000315 ANO-2016 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR, SENADO FEDERAL LEG-EST LCP-000078 ANO-1993 ART-00001 PAR-ÚNICO LEI COMPLEMENTAR
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (LEGISLADOR ORDINÁRIO, DEFINIÇÃO, REGRA, SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL) RE 140386 (2ªT), ADI 5920 (TP). (TSE, DEFINIÇÃO, NÚMERO DE VAGA, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO-MEMBRO) ADI 4947 (TP), ADI 4963 (TP), ADI 4965 (TP), ADI 5020 (TP), ADI 5028 (TP). (OMISSÃO LEGISLATIVA, TRAMITAÇÃO, PROJETO DE LEI) ADI 3682 (TP). (INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, DECISÃO CONSTRUTIVA) ADO 25 (TP), ADO 30 (TP). (DIREITO FUNDAMENTAL, DIREITO DE SUFRÁGIO, DIREITO DE VOTAR) ADI 5920 (TP). (INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, REVISÃO, NÚMERO DE VAGA, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO-MEMBRO) MI 219 (TP). (CONTROVÉRSIA, SISTEMA ELEITORAL, FLEXIBILIZAÇÃO, DEVER, AUTOCONTENÇÃO JUDICIAL, STF) ADI 4650 (TP), ADI 5920 (TP). (ADCT, REDUÇÃO, NÚMERO DE VAGA, DEPUTADO FEDERAL, ESTADO-MEMBRO) ADI 219 (TP). - Decisões estrangeiras citadas: Caso Gray vs. Sanders, 372 U.S. 368 (1963), e Caso Reynolds vs. Sims, 377 U.S. 533 (1964), da Suprema Corte Norte-Americana; Caso Überhangmandate II, de 1997 (BVerfGE 95, 335), do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha. Número de páginas: 70. Análise: 13/12/2023, AMA.
Doutrina
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