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Jurisprudência STF 1391460 de 26 de Marco de 2024

Publicado por Supremo Tribunal Federal


Título

RE 1391460 AgR

Classe processual

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator

LUIZ FUX

Data de julgamento

18/03/2024

Data de publicação

26/03/2024

Orgão julgador

Primeira Turma

Publicação

PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25-03-2024 PUBLIC 26-03-2024

Partes

AGTE.(S) : COMPANHIA ENERGETICA DE MINAS GERAIS-CEMIG ADV.(A/S) : LOYANNA DE ANDRADE MIRANDA ADV.(A/S) : LOYANNA DE ANDRADE MIRANDA MENEZES (OAB 111202/MG) AGDO.(A/S) : MUNICIPIO DE SANTA LUZIA ADV.(A/S) : ANNA PAULA DE SOUZA E SILVA PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA

Ementa

EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. IPTU. BENS AFETADOS À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS OBJETO DE CONCESSÃO. ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO. OPÇÃO PELA DESONERAÇÃO DO CUSTO DO SERVIÇO PRESTADO. DISTINGUISHING EM RELAÇÃO AO TEMA 508 DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO E RECURSO EXTRAODINÁRIO PROVIDOS. 1. In casu, sociedade de economia mista concessionária de serviço público controverte com Município a respeito da exigência de IPTU sobre bem imóvel que comporta linha de transmissão de energia elétrica. É dizer, trata-se de cobrança de imposto sobre bem afetado à prestação de serviço público. 2. Os precedentes do Supremo Tribunal Federal, ainda que formados em regime de repercussão geral, não foram capazes de solucionar todas as questões que transitam pela questão da imunidade recíproca nas hipóteses de incidência de IPTU sobre bens imóveis afetados à prestação de serviços públicos objeto de concessão. 3. O Tema 508 de Repercussão Geral não comporta subsunção no caso em julgamento, sendo necessário estabelecer o distinguishing em relação ao precedente: “Sociedade de economia mista, cuja participação acionária é negociada em Bolsas de Valores, e que, inequivocamente, está voltada à remuneração do capital de seus controladores ou acionistas, não está abrangida pela regra de imunidade tributária prevista no art. 150, VI, ‘a’, da Constituição, unicamente em razão das atividades desempenhadas.” (RE 600.867, Plenário, Redator do acórdão Min. Luiz Fux, DJe de 30/9/2020) 4. Dois pontos fazem-se necessários para se estabelecer o distinguishing em relação ao tema: (i) o exame mais aprofundado da existência de ações em Bolsa de Valores, que não pode, por si só, ser elemento que determine que a entidade presta ou não um serviço público e (ii) levar em consideração o fato de que o STF não se debruçou sobre a atividade exercida pela empresa recorrente no caso paradigma em cotejo com os imóveis que estavam sendo onerados pelo imposto imobiliário – não se tratava de cobrança sobre as redes de captação e distribuição de água e esgoto, mas sim sobre uma das unidades administrativas da empresa. 5. A menção à existência de negociação de ações em Bolsa de Valores não é, pela própria fundamentação dos votos que compuseram o precedente vinculante, de per si, elemento que afaste a possibilidade de imunidade recíproca. 6. O mercado de capitais brasileiro tem características muito próprias, oferecendo, desde sempre, papel fundamental para o Estado na função de ator econômico, no que a existência de empresas que prestam serviços públicos financiando-se por meio do mercado de capitais é uma realidade nacional. 7. A definição da titularidade da prestação do serviço público vem evoluindo diuturnamente a partir de novas exigências que defluem das necessidades dos usuários dos serviços, bem como da participação da sociedade na execução destas políticas. 8. Com espeque em decisões da Suprema Corte Americana pode-se ponderar que a imunidade recíproca cabe em situações que envolvem uma atividade de Estado e especialmente o patrimônio imobiliário afetado. No âmbito da Comunidade Europeia, o interesse do usuário do serviço tem prevalecido em detrimento da restrição à titularidade do serviço prestado. 9. No Brasil o serviço público também é visto como uma forma de consecução de direitos fundamentais consagrados no Texto Constitucional. Dessarte, toca-se o ponto comum entre a prestação dos serviços públicos aos cidadãos e a imunidade recíproca. 10. A causa imediata da imunidade recíproca repousa na preservação da eficiência no desempenho do serviço público e na harmonia da Federação, a sua causa profunda está na proteção da liberdade individual visto que se correlacionam intimamente os direitos da liberdade e o federalismo (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Volume III. 3ª Edição. Renovar). 11. A liberdade, para além de ser um fim a ser buscado por qualquer sociedade, também é o meio pelo qual esta coletividade se desenvolve. A limitação de capacidades humanas atinge diretamente o exercício pleno desta liberdade (SEN, Amartya. “Desenvolvimento como Liberdade”, Companhia de Bolso). 12. A privação de políticas públicas eficientes, que ofereçam condições de vida minimamente dignas (como transportes, energia, meios de acesso à informação) representa limitação absoluta ao desenvolvimento econômico de um país, especialmente pela restrição a que as pessoas exerçam seu direito de liberdade nesta plenitude. 13. Em mercados regulados, nos casos de aumento do custo do produto ou serviço, a tendência é o regulador do mercado calibrar o preço de maneira a manter o ganho do fornecedor do produto ou serviço, ainda que o referido preço possa representar custo diverso para cidadãos diferentes. Em geral, o regulador ignorará completamente o fato de que os ônus para determinado cidadão para arcar com o referido preço são maiores do que para outro cidadão, no que ele promoverá a mudança do preço, buscando, em alguns casos, valer-se de medidas que possam anular as eventuais perdas sofridas pela empresa prestadora (como políticas de subsídios cruzados, ou a adoção de um modelo regulador-amortecedor). (PELTZMAN, Sam. A Teoria Econômica da Regulação depois de uma década de desregulação in “Regulação Econômica e Democracia – O debate norte-americano”, Revista dos Tribunais, 2ª Edição). 14. O estudo denominado “A ampliação da participação privada no setor rodoviário no Brasil: O potencial de um novo padrão de concessões”, elaborado pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, constatou que em 2021, 74% da malha concedida é considerada “Boa” ou “Ótima”, contra apenas 28% das públicas. Há acréscimo no custo do serviço qualificado. 15. A caracterização da hipótese de imunidade para a situação deflui do exame da matéria a partir de uma análise econômica da imunidade recíproca aplicável às empresas concessionárias prestadoras de serviços públicos. 16. Em uma Análise Econômica do Direito, a melhor decisão a ser tomada será aquela que resulte na melhor alocação de recursos com o menor dispêndio possível. É dizer que em uma economia normativa, a escolha deve recair sobre a opção que se mostre mais eficiente, ou seja, uma ação deve ser julgada por sua eficácia na promoção do bem estar social (POSNER, Richard. A Economia da Justiça. WMF. Página 59). 17. É pertinente argumento consubstanciado na capacidade contributiva das empresas concessionárias para o recolhimento do IPTU, no entanto, em cotejo com a opção de oferecer um serviço menos custoso à população, aquela mostra-se menos eficiente. 18. Em estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), em conjunto com a Fundação Getúlio Vargas (FGV), denominado “IPTU no Brasil. Um diagnóstico abrangente”, (AFONSO, José Roberto; ARAÚJO, Érika Amorim e NÓBREGA, Marcos Antônio Rios), afere-se que o IPTU é um imposto subaproveitado por todos os Municípios do país. 19. Em termos de justiça fiscal, a tributação sobre o patrimônio deveria ser uma das mais onerosas em um sistema que se preocupe com a distribuição de renda a partir da tributação. 20. A realidade extraída dos números do IPTU mostra que a média de arrecadação nacional com o imposto mal chega a US$ 50,00 por habitante (US$ 46,5 por habitante), sendo que este valor só é incrementado por uma parcela mínima de localidades que impõem regras mais rígidas para o recolhimento do tributo. Mais da metade dos municípios do país não chegam a arrecadar US$ 5,00 por habitante com o IPTU. 21. As administrações locais preferem escamotear a arrecadação tributária por meio de taxas e do próprio ISS, que oneram populações muitas vezes de menor capacidade contributiva, do que, efetivamente, investir na fiscalização, arrecadação e aumento das alíquotas do IPTU para a parcela da população municipal que detenha capacidade econômica para arcar com uma tributação maior. Há um receio de perda de capital político a partir da implementação de medidas que promovam o melhor aproveitamento da competência tributária municipal relativa ao IPTU. 22. A opção que vem sendo feita pelos Municípios de cobrar o imposto sobre os bens vinculados à prestação de serviços públicos objeto de concessão também está inserida na inércia do administrador municipal. A oneração da população na hipótese acontece de maneira indireta, sem que os cidadãos atingidos pelo aumento do custo do serviço possam verificar, de antemão, que o ônus se deve ao valor do tributo municipal. 23. A escolha a ser feita no caso, em prejuízo da arrecadação municipal, pode ser compensada por medidas que venham a implementar um melhor aproveitamento de outras bases para o recolhimento do IPTU. Opta-se por desonerar a população tomadora do serviço público concedido, cuja capacidade contributiva não se pode averiguar a partir da utilização desta prestação, colocando em segundo plano o titular da propriedade imobiliária urbana que ostenta signo presuntivo de riqueza evidente. 24. A exigência de IPTU pelos Municípios sobre o patrimônio imobiliário afetado à prestação de serviço público, ainda que concedido à empresa privada, não encontra respaldo no Texto Constitucional em vista do que se extrai da limitação ao poder de tributar estabelecida pela imunidade recíproca. 25. Agravo interno e recurso extraordinário providos.

Decisão

A Turma, por unanimidade, deu provimento ao agravo interno e ao recurso extraordinário, para extinguir a execução fiscal em relação à cobrança do IPTU, com a consequente liberação da garantia, nos termos do voto do Relator. A parte recorrida arcará com a integralidade dos ônus da sucumbência fixados na origem. Primeira Turma, Sessão Virtual de 8.3.2024 a 15.3.2024.

Indexação

- VIDE EMENTA.

Legislação

LEG-FED CF ANO-1891 ART-00010 CF-1891 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1934 ART-00017 INC-00005 CF-1934 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1937 CF-1937 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1946 ART-00031 INC-00001 CF-1946 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1967 ART-00019 INC-00003 LET-A PAR-00012 CF-1967 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000001 ANO-1969 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED CF ANO-1988 ART-00003 ART-00150 INC-00006 LET-A PAR-00002 PAR-00003 ART-00156 INC-00001 ART-00175 INC-00002 INC-00004 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LEI-004357 ANO-1964 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-004728 ANO-1965 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-005172 ANO-1966 ART-00032 ART-00034 CTN-1966 CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL LEG-FED LEI-006404 ANO-1976 LSAN-1976 LEI DAS SOCIEDADES ANÔNIMAS LEG-FED DEL-000967 ANO-1938 DECRETO-LEI LEG-FED DEC-001362 ANO-1891 DECRETO LEG-FED DEC-022626 ANO-1933 LU-1933 LEI DE USURA LEG-FED DEC-023501 ANO-1933 DECRETO

Observação

- Acórdão(s) citado(s): (IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, BOLSA DE VALORES) RE 600867 (TP). (IMUNIDADE TRIBUTÁRIA, EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS) RE 407099 (2ªT), RE 601392 (TP). (IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA, EMPRESA PÚBLICA, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, PRESTADOR DE SERVIÇO PÚBLICO) RE 580264 (TP), RE 253472 (TP), RE 364202 (2ªT), ACO 811 AgR (TP), ACO 1095 MC-AgR (TP), RE 399307 AgR (2ªT), RE 744699 AgR (2ªT), ARE 638315 RG (TP). (IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, OCUPAÇÃO, BEM PÚBLICO) RE 594015 (TP). (FORMA, PRESTAÇÃO DE SERVIÇO, SERVIÇO PÚBLICO, SERVIÇO DE TRANSPORTE) ADI 5549 (TP). (IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA, EMPRESA PRIVADA, OCUPAÇÃO, BEM PÚBLICO) RE 601720 (TP). - Decisões estrangeiras citadas: Caso McCulloch vs. Maryland, de 1819, Caso Weston vs. Charleston, Caso Collector vs. Day, Caso Panhandle Oil Co. vs. Mississipi, de 1928, Caso New York vs. United States (Fontes de Saratoga), de 1946, da Suprema Corte dos Estados Unidos. - Legislação estrangeira citada: art. 86, item 2, do Tratado de Nice, de 2002; Tratado de Maastricht, de 1992; Tratado de Amsterdã, de 1997. - Veja Nota Técnica Conjunta nº 7/2021 da Advocacia-Geral da União. - Veja Caso da BR101/116/RJ/SP (Nova Dutra). - Veja RE 1328250, RE 594015 (Tema 385 de RG), RE 601720 (Tema 437 de RG), RE 601392 (Tema 235 de RG), RE 580264 (Tema 115 de RG), ARE 638315 (Tema 412 de RG), RE 581947 (Tema 261 de RG), RE 600867 (Tema 508 de RG) e ARE 1289782 (Tema 1122 de RG) do STF. Número de páginas: 54. Análise: 07/07/2024, SOF.

Doutrina

AFONSO, José Roberto; ARAÚJO, Érika Amorim; NÓBREGA, Marcos Antônio Rios. IPTU no Brasil. Um diagnóstico abrangente. AKERLOF, George A. The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism. Quarterly Journal of Economics, n. 84, p. 488-500, ago. 1970. BACELAR FILHO, Romeu Felipe. O poder normativo dos entes reguladores e a participação dos cidadãos nesta atividade. Serviços públicos e direitos fundamentais: os desafios da regulação na experiência brasileira. Interesse Público, Belo Horizonte, ano 4, n. 16, out./dez. 2002. BRASIL. Confederação Nacional da Indústria. A ampliação da participação privada no setor rodoviário no Brasil: O potencial de um novo padrão de concessões. Disponível em: https://static.portaldaindustria.com.br/media/filer_public/e9/e2/e9e266fea557-4824-b268-bcceb18b079e/id_240254_a_ampliacao_da_participacao_privada_no_setor_rodoviario_no_brasil_web.pdf. COÊLHO, Sacha Calmon. Manual de Direito Tributário. p. 208. CRETELLA JÚNIOR, José. Administração Indireta Brasileira. p. 261. DALLARI, Adílson Abreu. Direito ao uso dos serviços públicos. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 13, p. 215, 1996. JOSKOW, Paul; NOLL, Roger. Regulation in theory and in practice: an overview. In: FROMM, Geary. Studies in public regulation. MIT Press, 1981. p. 1-65. JUSTEN FILHO, Marçal. Empresas Estatais e a dicotomia prestação de serviço público/exploração de atividade econômica. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros. p. 427. MENDES, Gilmar. Os direitos fundamentais e seus múltiplos significados na ordem constitucional. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, Centro de Atualização Jurídica, n. 10, jan. 2002. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações nos Serviços Públicos. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, n. 1. fev./mar./abr. 2005. PELTZMAN, Sam. A Teoria Econômica da Regulação depois de uma década de desregulação. In: Regulação Econômica e Democracia – O debate norte-americano. 2. ed. Revista dos Tribunais. POSNER, Richard. A Economia da Justiça. WMF. p. 59. REBOLLO, Luis Martin. Sobre el nuevo concepto de servicio público em Europa y sus posibles implicaciones futuras. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Disponível em: www.juridicas.unam.mx. ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Estudos sobre concessão e permissão de serviço público no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva. 1996. p. 32. SARLET, Ingo. O serviço público como instrumento de garantia dos direitos fundamentais: o sistema único de saúde (SUS) e a proibição da proteção insuficiente. Seminário Internacional Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade Contemporânea. Mostra Internacional de Trabalhos Científicos - UNISC. SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Companhia de Bolso. STIGLER, George; FRIEDLAND, Claire. What can regulators regulate? The case of electricity. Journal of Law and Economics, v. 5, out. 1962. p. 1-16. STIGLER, George. The Theory of Economic Regulation. Bell Journal of Economics and Management Science, v. 1, p. 3-21, 1971. TEDESCHI, Augusto Guimarães. O Estado brasileiro e o mercado de capitais: análise crítica de suas funções regulatórias e suas estruturas administrativas. Revista da Direito Bancário e do Mercado de Capitais, v. 87, p. 81-101, jan./mar. 2020. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. 3. ed. Renovar. v. 3. p. 229 e 236. VALOR ECONÔMICO. PPP de iluminação pública cresce e soma R$ 17 bi. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 28 mar. 2023. Disponível em: https://valor.globo.com/empresas/noticia/2023/03/28/ppp-de-iluminacao-publica-cresce-e-soma-r-17-bi.g.


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