Jurisprudência STF 1188352 de 21 de Junho de 2024
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
RE 1188352
Classe processual
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator
LUIZ FUX
Data de julgamento
27/05/2024
Data de publicação
21/06/2024
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 20-06-2024 PUBLIC 21-06-2024
Partes
RECTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL RECTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL RECDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS INTDO.(A/S) : CAMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL ADV.(A/S) : ANA CAROLINA REIS MAGALHÃES E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL 5.345/2014 QUE INSTITUI, NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL, A INVERSÃO DA ORDEM DAS FASES DO PROCEDIMENTO DA LICITAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGIFERANTE RESERVADA À UNIÃO PARA PRODUZIR NORMAS GERAIS EM TEMA DE LICITAÇÃO. ARTIGO 22, INCISO XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. LEGISLAÇÃO COMPATÍVEL COM OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. A federação brasileira revela-se ainda altamente centralizada, limítrofe ao federalismo meramente nominal, situação essa que se agrava sobretudo frente à própria engenharia constitucional estabelecida pela repartição de competências dos arts. 21 a 24 da CRFB/88. É necessário revitalizar a vertente descentralizadora do princípio federativo brasileiro, a qual abandona qualquer leitura excessivamente inflacionada das competências normativas da União. 2. A imposição constitucional de existência de um núcleo comum e uniforme de normas deve ser sopesada com a noção de laboratório da democracia (laboratory of democracy). É desejável que os entes federativos gozem de certa liberdade para regular assuntos de forma distinta, não apenas porque cada um deles apresenta peculiaridades locais que justificam adaptações da legislação federal, mas também porque o uso de diferentes estratégias regulatórias permite comparações e aprimoramentos quanto à efetividade de cada uma delas. 3. A amplitude com que a Suprema Corte define com conteúdo do que sejam normas gerais influi decisivamente sobre a experiência federalista brasileira. Qualquer leitura maximalista do aludido conceito constitucional milita contra a diversidade e a autonomia das entidades integrantes do pacto federativo, em flagrante contrariedade ao pluralismo que marca a sociedade brasileira. Contribui ainda para asfixiar o experimentalismo local tão caro à ideia de federação. Nesse cenário, é preciso extrema cautela na árdua tarefa de densificar o sentido e o alcance da expressão normas gerais, limitando a censura judicial às manifestações nitidamente abusivas de autonomia. 4. Mercê de a licitação ser regulada em lei federal que estabelece normas gerais, a circunstância não inviabiliza que os legisladores estaduais, distritais e municipais detenham competência complementar para inverter a ordem das fases a licitação, em contraste ao que previsto na Lei 8.666/1993, observados, sempre, os dispositivos constitucionais pertinentes e da explicitação da motivação para realização do ato. A Lei 5.345/2014, do Distrito Federal, sob essa ótica, não viola o artigo 22, inciso XXVII, da Constituição Federal. Isso porque a disciplina da ordem das fases do procedimento, nada obstante compondo o texto da Lei 8.666/1993, não tem natureza de norma geral, já que não afasta a obrigatoriedade de licitação, não cria modalidade ou tipo novo, nem afasta o regime jurídico administrativo. A inversão de fases não produz conteúdo insólito no ordenamento jurídico, configurando-se mera disciplina procedimental que atende a autonomia das entidades federativas subnacionais para editarem leis de auto-organização. 5. O postulado constitucional da eficiência (CRFB, arts. 37, caput) justifica a iniciativa do legislador distrital em estabelecer a preferência pela inversão das fases licitatórias. A obrigatoriedade de licitação se impõe como forma de assegurar à Administração Pública a melhor proposta, aquela que atende à finalidade determinada de modo mais eficiente. Em razão da repartição social dos custos com licitação e contratos públicos, a eficiência favorece indistintamente toda a sociedade, correspondendo ao interesse público geral. a. A alteração procedimental instituída pelo Distrito Federal não descura da observância aos princípios consagrados na Constituição Federal, nem os ofende. De resto, o que é medular: a essência do procedimento licitatório não se desestabiliza à circunstância de que tal e qual fase preceda ou suceda à outra. b. O advento da Lei 14.133/2021 não esvaziou o objeto do Tema da repercussão geral, dado que, nos termos de seu art. 193, II, apenas após decorridos dois anos de sua publicação ter-se-á revogada a Lei 8.666/1993, prazo esse que foi prorrogado até 30 de dezembro de 2023, após a edição da Medida Provisória n° 1.167/23 e da Lei Complementar n° 198/2023. 6. O princípio da eficiência resta observado na inversão de fases, porquanto permite que apenas a documentação de habilitação do licitante com a melhor proposta seja analisada. Importa ainda na diminuição considerável do número de recursos e da litigiosidade, além de propiciar melhor aproveitamento do tempo no processamento do certame. 7. A fase da apresentação da proposta, antecedendo à fase de habilitação, permite melhor conhecimento dos preços praticados no mercado, o que torna o certame mais competitivo, com maior lisura e maior controle social dos atos da Administração Pública, constituindo-se aprimoramento das licitações. 8. Sob o prisma da constitucionalidade material, ao inverter as fases de habilitação e classificação das propostas na licitação, a Lei distrital 5.345/2014 não fixa exigência adicional aos licitantes, não suprime qualquer fase, nem exclui do universo de possíveis contratantes pelo Poder Público nenhum sujeito. Antes, constitui simples alteração de natureza procedimental. 9. Recurso extraordinário PROVIDO, com a fixação da seguinte tese de repercussão geral: “São constitucionais as leis dos Estados, Distrito Federal e Municípios que, no procedimento licitatório, antecipam a fase da apresentação das propostas à da habilitação dos licitantes, desde que devidamente motivado o ato administrativo, em virtude da competência dos demais entes federativos de legislar sobre procedimento administrativo”.
Decisão
Após os votos dos Ministros Luiz Fux (Relator), Cristiano Zanin, André Mendonça, Alexandre de Moraes e Dias Toffoli, que davam provimento ao recurso extraordinário, assentando a constitucionalidade da Lei distrital 5.345/2014, e propunham a fixação da seguinte tese (tema 1.036 da repercussão geral): “São constitucionais as leis dos Estados, Distrito Federal e Municípios que, no procedimento licitatório, antecipam a fase da apresentação das propostas à da habilitação dos licitantes, em razão da competência dos demais entes federativos de legislar sobre procedimento administrativo”, sugerindo como tese alternativa a seguinte: “São constitucionais as leis dos Estados, Distrito Federal e Municípios que, no procedimento licitatório, antecipam a fase da apresentação das propostas à da habilitação dos licitantes, desde que devidamente motivado, em virtude da competência dos demais entes federativos de legislar sobre procedimentos administrativos”; e do voto do Ministro Edson Fachin, que acompanhava o Relator para dar provimento ao recurso extraordinário, com a seguinte proposta de tese: “É constitucional lei local que disciplina as fases do procedimento licitatório de modo diverso do previsto na legislação federal”, pediu vista dos autos a Ministra Cármen Lúcia. Falou, pelos recorrentes, o Dr. Jorge Octávio Lavocat Galvão, Procurador do Distrito Federal. Plenário, Sessão Virtual de 1.12.2023 a 11.12.2023. Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 1.036 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário, assentando a constitucionalidade da Lei distrital 5.345/2014, e fixou a seguinte tese: “São constitucionais as leis dos Estados, Distrito Federal e Municípios que, no procedimento licitatório, antecipam a fase da apresentação das propostas à da habilitação dos licitantes, em razão da competência dos demais entes federativos de legislar sobre procedimento administrativo”. Tudo nos termos do voto do Relator, vencida a Ministra Cármen Lúcia, que negava provimento ao recurso. Plenário, Sessão Virtual de 17.5.2024 a 24.5.2024.
Indexação
- LEGITIMIDADE, PROCURADOR-GERAL DO ESTADO, INTERPOSIÇÃO, RECURSO EXTRAORDINÁRIO, CONTROLE ABSTRATO, TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO, PRINCÍPIO DA REPARTIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS, MATÉRIA CONSTITUCIONAL, OFENSA DIRETA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DEFINIÇÃO, ALCANCE, NORMA GERAL, DOUTRINA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE, ENTE FEDERADO, PROTEÇÃO, SAÚDE, PANDEMIA, NOVO CORONAVÍRUS. JURISPRUDÊNCIA, STF, COMPETÊNCIA DA UNIÃO, EDIÇÃO, NORMA GERAL, LICITAÇÃO, CONTRATO. LEI, LICITAÇÃO, VEDAÇÃO, DOAÇÃO, PERMUTA, BEM PÚBLICO, APLICAÇÃO, ÂMBITO FEDERAL. LICITAÇÃO, DOUTRINA. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. EDSON FACHIN: FEDERALISMO, BRASILEIRO, CENTRALIZAÇÃO, COMPETÊNCIA, UNIÃO FEDERAL. EVOLUÇÃO, FEDERALISMO, BRASILEIRO, DIREITO CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO COOPERATIVO. CONFLITO FEDERATIVO, PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE, PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE, DIREITO COMPARADO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE, SOLUÇÃO, CONFLITO FEDERATIVO. DIFICULDADE, DELIMITAÇÃO, DEFINIÇÃO, NORMA GERAL. LEI GERAL, LICITAÇÃO, IMPOSSIBILIDADE, INOVAÇÃO, MATÉRIA, ENTE FEDERADO. LICITAÇÃO, POSSIBILIDADE, HABILITAÇÃO, MOMENTO POSTERIOR, APRESENTAÇÃO, PROPOSTA, PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, SERVIÇO PÚBLICO. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. GILMAR MENDES: LEGITIMIDADE, PROCURADOR-GERAL DO ESTADO, INTERPOSIÇÃO, RECURSO EXTRAORDINÁRIO, REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEGITIMIDADE, PROCURADOR MUNICIPAL, INTERPOSIÇÃO, RECURSO EXTRAORDINÁRIO, CONTROLE CONCENTRADO, TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LICITAÇÃO, MODALIDADE, PREGÃO (LICITAÇÃO), TOMADA DE PREÇOS, PREVISÃO, INVERSÃO, ETAPA. POSSIBILIDADE, LEI DISTRITAL, INVERSÃO, ETAPA, LICITAÇÃO. JURISPRUDÊNCIA, STF, LICITAÇÃO, IMPOSSIBILIDADE, INOVAÇÃO, MATÉRIA, ENTE FEDERADO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO, NORMA GERAL, LICITAÇÃO, COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR, ENTE FEDERADO. DOUTRINA, PROBLEMÁTICA, COMPETÊNCIA PRIVATIVA, UNIÃO FEDERAL, INADEQUAÇÃO, HIPÓTESE, COMPETÊNCIA CONCORRENTE. - VOTO VENCIDO, MIN. CÁRMEN LÚCIA: LICITAÇÃO, COMPETÊNCIA PRIVATIVA, UNIÃO FEDERAL, NORMA GERAL, COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR, ENTE FEDERADO. PRINCÍPIO DA REPARTIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS, DOUTRINA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA, COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE, LEI ESTADUAL, EXTRAPOLAÇÃO, COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. LEI GERAL, LICITAÇÃO, EXISTÊNCIA, NORMA, APLICAÇÃO, EXCLUSIVIDADE, ÂMBITO FEDERAL. LEI DISTRITAL, INVERSÃO, ETAPA, LICITAÇÃO, EXTRAPOLAÇÃO, COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR, ORDEM, ETAPA, LICITAÇÃO, APLICAÇÃO, UNIFORME, TERRITÓRIO NACIONAL.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1946 CF-1946 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1967 CF-1967 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1988 ART-00001 INC-00005 ART-00018 ART-00021 INC-00027 ART-00022 INC-00009 INC-00022 INC-00024 INC-00027 ART-00023 ART-00024 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 PAR-00004 ART-00025 PAR-00001 ART-00030 INC-00001 INC-00002 ART-00037 "CAPUT" INC-00021 ART-00060 PAR-00004 INC-00001 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LCP-000198 ANO-2023 LEI COMPLEMENTAR LEG-FED LEI-008666 ANO-1993 ART-00017 INC-00001 LET-B INC-00002 LET-B ART-00022 PAR-00008 ART-00043 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 PAR-00004 PAR-00005 PAR-00006 ART-00118 LLC-1993 LEI DE LICITAÇÕES LEG-FED LEI-008987 ANO-1995 ART-0018A LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009472 ANO-1997 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-010520 ANO-2002 ART-00001 PAR-ÚNICO ART-00011 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-011079 ANO-2004 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-011196 ANO-2005 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012426 ANO-2011 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-012462 ANO-2011 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-014133 ANO-2021 ART-00017 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 PAR-00004 PAR-00005 PAR-00006 INC-00001 INC-00002 INC-00003 ART-00191 ART-00193 INC-00002 LEI ORDINÁRIA LEG-FED DEL-002300 ANO-1986 ART-00085 DECRETO-LEI LEG-FED MPR-001167 ANO-2023 MEDIDA PROVISÓRIA LEG-EST LEI-009433 ANO-2005 LEI ORDINÁRIA, BA LEG-EST LEI-005848 ANO-2006 LEI ORDINÁRIA, SE LEG-EST LEI-015340 ANO-2006 LEI ORDINÁRIA, PR LEG-EST LEI-013121 ANO-2008 LEI ORDINÁRIA, SP LEG-DIS LEI ANO-1993 ART-00017 PAR-00001 ART-00019 "CAPUT" ART-00026 ART-00028 LODF-1993 LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL LEG-DIS LEI-005345 ANO-2014 ART-00001 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 ART-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 INC-00009 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 PAR-00004 PAR-00005 PAR-00006 PAR-00007 PAR-00008 ART-00003 ART-00004 LEI ORDINÁRIA, DF
Tese
São constitucionais as leis dos Estados, Distrito Federal e Municípios que, no procedimento licitatório, antecipam a fase da apresentação das propostas à da habilitação dos licitantes, em razão da competência dos demais entes federativos de legislar sobre procedimento administrativo.
Tema
1036 - Competência legislativa para editar norma sobre a ordem de fases de processo licitatório, à luz do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal.
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (LEGITIMIDADE, PROCURADOR-GERAL DO ESTADO, INTERPOSIÇÃO, RE, REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, TRIBUNAL DE JUSTIÇA) RE 570392 (TP), RE 1126828 AgR (2ªT). (FEDERALISMO, BRASILEIRO, CENTRALIZAÇÃO, COMPETÊNCIA, UNIÃO FEDERAL) ADI 4060 (TP). (COMPETÊNCIA CONCORRENTE, ENTE FEDERADO, NORMA, PROTEÇÃO, SAÚDE, PANDEMIA, CORONAVÍRUS) ADI 6341 MC-Ref (TP), ADI 6343 MC-Ref (TP). (COMPETÊNCIA DA UNIÃO, EDIÇÃO, NORMA GERAL, LICITAÇÃO, CONTRATO) ADI 3059 (TP), RE 423560 (2ªT), ADI 927 MC (TP). (LEI, LICITAÇÃO, EXISTÊNCIA, NORMA, APLICAÇÃO, EXCLUSIVIDADE, ÂMBITO FEDERAL) ADI 927 MC (TP). (LEGITIMIDADE, PROCURADOR MUNICIPAL, INTERPOSIÇÃO, RE, CONTROLE CONCENTRADO, TRIBUNAL DE JUSTIÇA) RE 839950 (TP). (LICITAÇÃO, COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR, ENTE FEDERADO) ADI 3059 (TP), ADI 2990 (TP), ADI 3735 (TP), ADI 4658 (TP), ADI 4729 (TP), ADI 4748 (TP), RE 1159577 AgR (1ªT). (USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA, COMPETÊNCIA LEGISLATIVA) ADI 2667 (TP). (INCONSTITUCIONALIDADE, LEI ESTADUAL, EXTRAPOLAÇÃO, COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR) ADI 3670 (TP), RE 547063 (1ªT), ADI 4748 (TP). (REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÃO) ADI 4645 (TP), ADI 4655 (TP). - Decisão estrangeira citada: Caso New State Ice Co. vs. Liebmann, 285 U.S. 262, 311 (1932), da Suprema Corte dos Estados Unidos. Número de páginas: 121. Análise: 31/07/2024, JAS.
Doutrina
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