Jurisprudência STF 1013 de 28 de Novembro de 2022
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADPF 1013 MC-ED-Ref
Classe processual
REFERENDO NOS EMB.DECL. NA MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
Relator
ROBERTO BARROSO
Data de julgamento
20/10/2022
Data de publicação
28/11/2022
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-240 DIVULG 25-11-2022 PUBLIC 28-11-2022
Partes
EMBTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE ADV.(A/S) : FLAVIA CALADO PEREIRA EMBDO.(A/S) : PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE A NÍVEL MUNICIPAL ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
Ementa
Ementa: Direito constitucional. Embargos de declaração em Medida Cautelar em Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Referendo de decisão. Oferta de transporte público urbano coletivo de passageiro no dia das eleições. Embargos providos para prestar esclarecimentos. I. A hipótese 1. Embargos de declaração opostos em face de decisão que deferiu parcialmente pedido cautelar em ADPF para: (i) determinar ao Poder Público que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições; e (ii) vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo. Recomendou-se, ainda, que os Municípios que tivessem condições ofertassem o transporte público. 2. Embargos de declaração com aporte de novas informações e reiteração do pedido de que o poder público municipal ofereça transporte público gratuito no dia 30 de outubro de 2022. Alega-se que o índice recorde de abstenção verificado no 1º turno das Eleições estaria associado à crise econômica e à pobreza, que produzem um impacto desproporcional sobre o voto de grupos vulneráveis. Subsidiariamente, pede-se o esclarecimento da decisão para afirmar que a concessão de gratuidade de transporte público pelos municípios não constitui ato de improbidade nem crime eleitoral. Em petição complementar, requer-se seja autorizada, também, a utilização de ônibus escolares e outros veículos públicos para a mesma finalidade. II. Mérito 3. A decisão embargada afirmou que, à vista da ausência de estimativa de custo e da proximidade do pleito, não seria razoável impor a execução obrigatória e universal da oferta de transporte público gratuito no dia das eleições, por todos os municípios do país, sem lei e sem prévia previsão orçamentária. Nada obstante isso, consignou-se expressamente que seria altamente recomendável que todos os municípios que tivessem condições de adotar tal medida o fizessem prontamente. 4. Portanto, os municípios estão autorizados a conceder, no limite de suas condições orçamentárias, gratuidade para uso de transporte público coletivo urbano nos dias de eleição, para todos os eleitores, em caráter geral e impessoal. Também fica permitida, para o mesmo fim, a utilização de ônibus escolares e outros veículos públicos. As medidas aqui autorizadas encontram fundamento constitucional na garantia do direito-dever de voto “com valor igual para todos” (art. 14). Da dimensão objetiva do direito fundamental ao sufrágio decorrem deveres de proteção que dão amparo às decisões dos entes públicos de disponibilizar transporte gratuito aos eleitores, inclusive com linhas especiais para regiões mais distantes dos locais de votação, não se podendo alegar, nessa hipótese, a configuração de ato de improbidade administrativa, crime eleitoral ou outra infração à lei. 5. É relevante destacar que, segundo estudo da FGV, em 2021, um em cada três brasileiros vivia na pobreza, com menos de R$ 497,00 de renda domiciliar per capita mensal. São 62,9 milhões de brasileiros nessa situação, com 9,6 milhões de novos pobres surgidos ao longo da pandemia, o que representa o maior índice de pobreza no país desde o início da série histórica da pesquisa, em 2012. Levando-se em conta a extrema desigualdade social no país, o atual contexto de empobrecimento pós-pandemia e a obrigatoriedade do voto no Brasil, justifica-se que o Poder Público arque com os custos de transporte decorrentes do exercício desse direito-dever. 6. Considerando-se, ainda, que o transporte público para os locais de votação é mais caro que a multa pelo não comparecimento, a ausência de política pública de concessão de transporte gratuito no dia do pleito tem potencial para criar, na prática, um novo tipo de voto censitário, que retira dos mais pobres a possibilidade de participar do processo eleitoral. É possível reconhecer, nesse cenário, uma verdadeira omissão inconstitucional por parte do legislador, que não se desincumbiu, até o momento, do dever de editar lei sobre o tema, prevendo, inclusive, seu modo de custeio – na linha do que faz o relevante projeto de lei de autoria do Presidente da Câmara dos Deputados, deputado federal Arthur Lira (PL nº 1.751/2011). 7. Embora não seja recomendável, em sede cautelar, expedir decisão aditiva para suprir tal omissão, devem-se, entretanto, reduzir os seus impactos negativos sobre o exercício do direito de voto. Como consequência, fica reconhecido que os Municípios podem, sem incorrer em qualquer forma de ilícito administrativo, civil, penal ou eleitoral, promover política pública de transporte gratuito no dia das eleições, em caráter geral e sem qualquer discriminação, como forma de garantir as condições materiais necessárias para o pleno exercício do sufrágio ativo por parte de todos os cidadãos. Nesse caso, as empresas concessionárias ou permissionárias de transporte público municipal deverão atuar colaborativamente para garantir a efetividade da medida. 8. Da mesma forma, considerando que a ordem econômica, fundada na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna (art. 170, caput) e deve contribuir, dentro das suas possibilidades, para a redução das desigualdades sociais (art. 170, VII), as concessionárias ou permissionárias de transporte público urbano coletivo podem voluntariamente oferecer o serviço de forma gratuita, sem que tal decisão configure crime eleitoral ou infração de qualquer espécie. 9. Sem prejuízo da eficácia imediata deste provimento judicial, a autorização concedida aos Municípios e à iniciativa privada poderá ser objeto de regulamentação específica pelo TSE, tanto para elevar a segurança jurídica dos gestores públicos e responsáveis, como para coibir o abuso dos poderes político e econômico. 10. Por fim, tal como afirmado na decisão embargada, é exigível dos gestores de serviços de transporte público de passageiros que mantenham o seu funcionamento em níveis normais, na quantidade e frequência necessárias ao deslocamento dos eleitores de suas residências até as seções eleitorais. O descumprimento de tal determinação é injustificável e poderá importar em crime de responsabilidade (art. 1º, XIV, Decreto-Lei nº 201/1967). III. Dispositivo 11. Referendo da decisão que deu provimento aos embargos para esclarecer que, nos termos da medida cautelar parcialmente deferida, fica o Poder Público municipal autorizado a determinar (e as concessionárias ou permissionárias do serviço público a promover) a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em dias de realização de eleições. A autorização inclui a utilização, para os mesmos fins, de ônibus escolares e outros veículos públicos. Poderá o TSE regulamentar a matéria, se entender necessário. 12. Ficam ratificados os termos da medida cautelar concedida, de modo a (i) determinar ao Poder Público que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições, sob pena de crime de responsabilidade; e (ii) vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo.
Decisão
O Tribunal, por maioria, referendou a decisão que deu provimento aos embargos de declaração "para prestar o esclarecimento de que, nos termos da medida cautelar parcialmente deferida, fica o Poder Público municipal autorizado a determinar (e as concessionárias ou permissionárias do serviço público a promover) a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em dias de realização de eleições, inclusive com linhas especiais para regiões mais distantes dos locais de votação. A autorização inclui a possibilidade de utilização, para os mesmos fins, de ônibus escolares e outros veículos públicos. Poderá o TSE expedir regulamentação sobre a matéria, se entender necessário", ficando ratificados os termos da medida cautelar concedida, de modo a (i) determinar ao Poder Público que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições, sob pena de crime de responsabilidade; e (ii) vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo. Tudo nos termos do voto do Relator, vencidos o Ministro Nunes Marques e, parcialmente, o Ministro André Mendonça. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 19.10.2022 (00h00) a 19.10.2022 (23h59).
Indexação
- POLÍTICA PÚBLICA, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO, DIA, ELEIÇÃO, PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE, UTILIZAÇÃO, VERBA PÚBLICA. COMPETÊNCIA, JUSTIÇA ELEITORAL, REGULAMENTAÇÃO, NORMA ESPECÍFICA, TRANSPORTE, DIA, VOTAÇÃO, ELEITOR, ZONA RURAL, POPULAÇÃO INDÍGENA, REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DOS QUILOMBOS. DEVER, JUIZ ELEITORAL, CORREÇÃO, INSUFICIÊNCIA, TRANSPORTE PÚBLICO,GRATUIDADE, ZONA RURAL, PRIMEIRO, TURNO DE VOTAÇÃO. - VOTO VENCIDO, MIN. NUNES MARQUES: DEMOCRACIA, FUNDAMENTO, AMPLIAÇÃO, LIBERDADE, ESCOLHA, CANDIDATO, PROPOSTA. IMPOSSIBILIDADE, IMPOSIÇÃO, MUNICÍPIO, ÔNUS, CUSTEIO, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO, ELEITOR, ZONA URBANA, AUSÊNCIA, PREVISÃO, FONTE DE CUSTEIO. TRANSFERÊNCIA, DESPESA, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO, PODER PÚBLICO. AUSÊNCIA, PREVISÃO, RECURSO FINANCEIRO, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO, ELEITOR, LEI ORÇAMENTÁRIA, IMPACTO ORÇAMENTÁRIO, SERVIÇO PÚBLICO, SAÚDE, EDUCAÇÃO. AUSÊNCIA, LEGISLAÇÃO, FORNECIMENTO, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO URBANO, DIA, ELEIÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, IMPOSSIBILIDADE, ATUAÇÃO, PODER JUDICIÁRIO, LEGISLADOR POSITIVO. IMPOSSIBILIDADE, IMPLEMENTAÇÃO, PROCEDIMENTO, FUNDAMENTO, INDEFERIMENTO, LIMINAR. - VOTO VENCIDO, MIN. ANDRÉ MENDONÇA: PERIGO DE DANO INVERSO, CONCESSÃO, MEDIDA CAUTELAR, PROXIMIDADE, DIA, ELEIÇÃO. NECESSIDADE, METODOLOGIA, ESTATÍSTICA, VALIDADE, USO CIENTÍFICO, ARGUMENTO, AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AFASTAMENTO, NEXO DE CAUSALIDADE, CONDIÇÃO ECONÔMICA, ÍNDICE, ABSTENÇÃO. AUSÊNCIA, LEGISLAÇÃO, NORMA, TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (TSE), RISCO, LIBERAÇÃO, VOLUNTARIEDADE, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO URBANO. RESPONSABILIDADE, CUSTEIO, POLÍTICA PÚBLICA, GRATUIDADE, TRANSPORTE PÚBLICO URBANO, RECURSO FINANCEIRO, JUSTIÇA ELEITORAL.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1988 ART-00170 "CAPUT" INC-00007 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED LEI-006091 ANO-1974 ART-00001 PAR-00001 PAR-00002 ART-00002 PAR-ÚNICO ART-00003 PAR-00001 PAR-00002 ART-00004 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 ART-00026 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-014434 ANO-2022 LEI ORDINÁRIA LEG-FED DEL-000201 ANO-1967 ART-00001 INC-00014 DECRETO-LEI LEG-FED RES-023669 ANO-2021 ART-00018 PAR-ÚNICO ART-00019 ART-00020 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 PAR-ÚNICO ART-00022 PAR-00001 PAR-00002 ART-00024 PAR-ÚNICO ART-00025 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 ART-00026 PAR-00002 PAR-00003 RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL - TSE LEG-FED PJL-001751 ANO-2011 ART-00001 ART-00005 PROJETO DE LEI DA CÂMARA DOS DEPUTADOS - CD LEG-MUN EMC-000123 ANO-2022 EMENDA CONSTITUCIONAL
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (TEMOR, ADMINISTRADOR PÚBLICO, RESPONSABILIZAÇÃO, ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO, PODER JUDICIÁRIO) ADI 6421 MC (TP), ADI 6422 MC (TP), ADI 6424 MC (TP), ADI 6425 MC (TP), ADI 6427 MC (TP), ADI 6428 MC (TP), ADI 6431 MC (TP). (SUSPENSÃO, LEI, PISO NACIONAL DE SALÁRIO, ENFERMEIRO, IMPACTO ORÇAMENTÁRIO) ADI 7222 MC-Ref (TP). (BREVIDADE, DECISÃO, REFERENDO) ADPF 541 (TP). (UTILIZAÇÃO ADEQUADA, ADPF) ADPF 541 (TP). (AUMENTO, ABSTENÇÃO, ELEIÇÃO, CRISE POLÍTICA) ADI 5889 MC (TP). (CUSTEIO, POLÍTICA PÚBLICA, ELEIÇÃO, RECURSO FINANCEIRO, JUSTIÇA ELEITORAL) ADI 5889 MC (TP). (PERIGO DE DANO INVERSO) ADPF 541 (TP). (NEXO DE CAUSALIDADE, CONDIÇÃO ECONÔMICA, ÍNDICE, ABSTENÇÃO, ELEIÇÃO) ADPF 541 (TP). - Veja ADI 7058-MC do STF. Número de páginas: 54. Análise: 31/05/2023, DAP.
Doutrina
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 30. ed. São Paulo: Gen Atlas. p. 122. NERI, Marcelo. Mapa da nova pobreza. FGV Social, jun. 2022. p. 27.