Jurisprudência STF 1004 de 05 de Marco de 2024
Publicado por Supremo Tribunal Federal
Título
ADPF 1004
Classe processual
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
Relator
LUIZ FUX
Data de julgamento
12/12/2023
Data de publicação
05/03/2024
Orgão julgador
Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 04-03-2024 PUBLIC 05-03-2024
Partes
REQTE.(S) : ESTADO DO AMAZONAS PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAZONAS INTDO.(A/S) : TRIBUNAL DE IMPOSTOS E TAXAS DO ESTADO DE SÃO PAULO PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO AM. CURIAE. : ASSOCIACAO BRASILEIRA DAS INDUSTRIAS DE REFRIGERANTES E BEBIDAS NAO ALCOOLICAS ADV.(A/S) : ALEXANDRE KRUEL JOBIM E OUTRO(A/S)
Ementa
EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS ADMINISTRATIVOS DO FISCO PAULISTA E DO TRIBUNAL DE IMPOSTOS E TAXAS DO ESTADO DE SÃO PAULO - TIT QUE DETERMINAM A SUPRESSÃO DE CRÉDITOS DE ICMS RELATIVOS A MERCADORIAS ORIUNDAS DA ZONA FRANCA DE MANAUS CONTEMPLADAS COM INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS UNILATERALMENTE. VALIDADE DA CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS RELATIVOS AO ICMS ÀS INDÚSTRIAS INSTALADAS OU QUE VIEREM A SE INSTALAR NA ZONA FRANCA DE MANAUS SEM AMPARO EM CONVÊNIO CELEBRADO NO ÂMBITO DO CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA - CONFAZ. ARTIGO 15 DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 24/1975. DISPOSIÇÃO INTEGRANTE DO QUADRO NORMATIVO RECEPCIONADO PELO ARTIGO 40 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. EXCEÇÃO À REGRA DO ARTIGO 155, § 2º, XII, “G”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE OS DEMAIS ESTADOS DA FEDERAÇÃO GLOSAREM CRÉDITOS DE ICMS RELATIVOS A MERCADORIAS ORIUNDAS DA ZONA FRANCA DE MANAUS CONTEMPLADAS COM INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS UNILATERALMENTE ÀS INDÚSTRIAS ALI INSTALADAS COM FUNDAMENTO NO ARTIGO 15 DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 24/1975. ARGUIÇÃO CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A matéria constitucional suscitada permeia a extensão e significação do princípio federativo, tido por cláusula pétrea, ex vi do artigo 60, § 4º, I, da CRFB, bem como a defesa do meio ambiente e a redução das desigualdades regionais, princípios gerais da atividade econômica e, no caso deste último, objetivo fundamental da República, que embasam o tratamento diferenciado conferido à Zona Franca de Manaus, sendo certo que a glosa por outros entes federativos de créditos tributários relativos a benefícios fiscais decorrentes do regime da Zona Franca de Manaus é tema que merece análise por este Supremo Tribunal Federal por meio de ADPF. 2. O requisito da subsidiariedade não deve ser entendido simplesmente como a ausência de outro meio impugnativo, mas antes no sentido da ausência de outro meio de igual eficácia. Ante a relevância da matéria controvertida e a circunstância de que a decisão proferida na presente arguição terá efeitos vinculantes e erga omnes, que não existirão em caso de impugnação em ações de índole subjetiva, resta satisfeito o requisito da subsidiariedade. Precedentes: ADPF 237-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 30/10/2014; ADPF 190, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 27/4/2017; ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 27/10/2006. 3. A Zona Franca de Manaus foi instituída pela Lei federal 3.173/1957 e passou a ter pleno funcionamento com a edição do Decreto-Lei 288/1967, que a definiu como “uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos” (artigo 1º). 4. O § 6º do artigo 23 da Constituição Federal de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional 1/1969, dispunha que “As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos fixados em convênios, celebrados e ratificados pelos Estados, segundo o disposto em lei complementar”. Para dar eficácia a referido dispositivo constitucional foi editada a Lei Complementar federal 24/1975. Nada obstante, o artigo 15 da referida lei consignou que sua disciplina “não se aplica às indústrias instaladas ou que vierem a instalar-se na Zona Franca de Manaus, sendo vedado às demais Unidades da Federação determinar a exclusão de incentivo fiscal, prêmio ou estimulo concedido pelo Estado do Amazonas”. 5. A Constituição Federal de 1988, ao tratar do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), sucessor do antigo imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM), manteve a exigência de deliberação dos Estados e do Distrito Federal para a concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais relativos ao tributo, conforme a disciplina de lei complementar (artigo 155, § 2º, XII, “g”, da CRFB/1988). 6. O constituinte originário também optou por preservar provisoriamente o regime tributário diferenciado da Zona Franca de Manaus, dispondo que “é mantida a Zona Franca de Manaus, com suas características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da promulgação da Constituição” (artigo 40, caput, do ADCT). O prazo de vigência da regra transitória foi ampliado em 60 (sessenta) anos pelos artigos 92 e 92-A do ADCT, incluídos, respectivamente, pelas Emendas Constitucionais 42/2003 e 83/2014. 7. A vedação à concessão de isenções heterônomas, introduzida pela nova ordem constitucional (artigo 151, III, da CRFB/1988), não tem o condão de restringir aos tributos federais os incentivos fiscais mantidos na Zona Franca de Manaus, vez que i) o constituinte originário pode criar exceções às regras e princípios por ele estabelecidos, ainda que considerados cláusulas pétreas, pois não há hierarquia entre normas constitucionais originárias (ADI 815, Plenário, Rel. Min. Moreira Alves,DJ de 10/5/1996; e ii) não há a alegada restrição a tributos federais no artigo 40 do ADCT ou na legislação por ele abarcada. Nesse sentido foi a conclusão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 310, Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 9/9/2014, ocasião em que declarou a inconstitucionalidade dos Convênios ICMS 1, 2 e 6, todos de 1990, do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, que suprimiram benefícios fiscais relativos ao ICMS concedidos no âmbito da Zona Franca de Manaus. 8. O âmbito de incidência do artigo 40 do ADCT não se limita aos incentivos fiscais já existentes quando da promulgação da Constituição Federal de 1988, pois a norma transitória prevê a manutenção da Zona Franca de Manaus “com suas características”, isto é, preserva o regime jurídico daquela região enquanto “área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais”, não havendo se falar em impossibilidade de criação de novos incentivos fiscais, desde que fundados no arcabouço normativo que disciplina o regime da Zona Franca de Manaus. 9. O artigo 34 do ADCT recepcionou a legislação tributária anterior compatível com a Constituição Federal de 1988, bem como determinou a observância das disposições da Lei Complementar federal 24/1975 quanto aos convênios relativos ao ICMS até o advento de nova legislação sobre a matéria (ADI 902-MC, Plenário, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 22/4/1994). 10. O artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975, que dispensa a prévia autorização em convênio interestadual para a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS às indústrias instaladas ou que venham a se instalar na Zona Franca de Manaus, está inserido no contexto do regime tributário diferenciado da Zona Franca de Manaus, expressamente mantido pelo artigo 40 do ADCT, não havendo incompatibilidade com o disposto no artigo 155, § 2º, XII, “g”, do corpo permanente da Constituição Federal, justamente por se tratar de exceção encampada por disposição transitória originária, com o objetivo de promover o desenvolvimento daquela região (artigo 170, VII, da CRFB/1988). 11. Não há incompatibilidade do artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975 com os artigos 150, II, e 152 da Constituição, que vedam tratamento desigual entre contribuintes que se encontram em situação equivalente ou entre bens e serviços em razão de sua procedência ou destino, pois cuida-se de norma excepcional fundada no interesse nacional, consubstanciado no desenvolvimento da região amazônica (RE 592.891, Plenário, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 20/9/2019, Tema 322 da Repercussão Geral). 12. O artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975, além de dispensar a anuência dos demais Estados e do Distrito Federal para a concessão de incentivos fiscais relativos ao ICMS às industriais instaladas ou que vierem a se instalar na Zona Franca de Manaus, também é categórico ao vedar que as demais Unidades da Federação determinem a exclusão de referidos incentivos fiscais. 13. Os demais Estados da Federação não podem glosar créditos de ICMS relativos à aquisição de mercadorias provenientes da Zona Franca de Manaus contempladas com incentivos fiscais amparados no artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975 invocando a ausência de prévia autorização em Convênio do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ para a concessão do benefício. 14. “Não se há cogitar de inconstitucionalidade indireta, por violação de normas interpostas, na espécie vertente: a questão está na definição do alcance do art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a saber, se esta norma de vigência temporária teria permitido a recepção do elenco pré-constitucional de incentivos à Zona Franca de Manaus, ainda que incompatíveis com o sistema constitucional do ICMS instituído desde 1988, no qual se insere a competência das unidades federativas para, mediante convênio, dispor sobre isenção e incentivos fiscais do novo tributo (art. 155, § 2º, inciso XII, letra ‘g’, da Constituição da República)” (ADI 310, Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 9/9/2014). 15. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer atos administrativos do Fisco paulista e do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo - TIT que determinem a supressão de créditos de ICMS relativos à aquisição de mercadorias oriundas da Zona Franca de Manaus, contempladas com incentivos fiscais concedidos unilateralmente às indústrias ali instaladas com fundamento no artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975.
Decisão
Após os votos dos Ministros Luiz Fux (Relator) e Cármen Lúcia, que conheciam da arguição de descumprimento de preceito fundamental e julgavam procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer atos administrativos do Fisco paulista e do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo - TIT que determinem a supressão de créditos de ICMS relativos a mercadorias oriundas da Zona Franca de Manaus contempladas com incentivos fiscais concedidos às indústrias ali instaladas com fundamento no artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Falaram: pelo requerente, o Dr. Giordano Bruno Costa da Cruz, Procurador do Estado do Amazonas; pelo interessado, o Dr. Rafael Souza de Barros, Procurador do Estado de São Paulo; e, pelo amicus curiae, o Dr. Alexandre Kruel Jobim. Plenário, Sessão Virtual de 1.9.2023 a 11.9.2023. Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental e julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer atos administrativos do Fisco paulista e do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo - TIT que determinem a supressão de créditos de ICMS relativos a mercadorias oriundas da Zona Franca de Manaus contempladas com incentivos fiscais concedidos às indústrias ali instaladas com fundamento no artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975, nos termos do voto do Relator, vencidos parcialmente os Ministros Cristiano Zanin e Gilmar Mendes, que apenas sugeriam redação diversa para o dispositivo do acórdão. Plenário, Sessão Virtual de 1.12.2023 a 11.12.2023.
Indexação
- CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL, LEGITIMIDADE ATIVA ESPECIAL, ÂMBITO, PROCESSO OBJETIVO, EXIGÊNCIA, PERTINÊNCIA TEMÁTICA. GUERRA FISCAL. AUSÊNCIA, INCENTIVO FISCAL, ICMS, REGIÃO, DIVERSIDADE, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM). - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. EDSON FACHIN: JURISPRUDÊNCIA, STF, INCONSTITUCIONALIDADE, INCENTIVO FISCAL, ATO UNILATERAL, ENTE FEDERADO. EDIÇÃO, LEI COMPLEMENTAR, CONVALIDAÇÃO, CONCESSÃO, INCENTIVO FISCAL, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM), AUSÊNCIA, AUTORIZAÇÃO, CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA (CONFAZ). ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM), INTEGRAÇÃO, CARÁTER ECONÔMICO, PRINCÍPIO DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS, SOBERANIA NACIONAL. RELEVÂNCIA, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM). DISPENSABILIDADE, AUTORIZAÇÃO, CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA (CONFAZ), CONCESSÃO, INCENTIVO FISCAL, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM). VEDAÇÃO, ENTE FEDERADO, LAVRATURA, AUTO DE INFRAÇÃO, CONTRIBUINTE, ICMS, AUSÊNCIA, EXIGÊNCIA, ORIGEM. MODALIDADE, TRIBUTAÇÃO, CÁLCULO, VALOR AGREGADO, BEM, SERVIÇO, CADEIA PRODUTIVA. PRINCÍPIO DA NÃO CUMULATIVIDADE. FEDERALISMO FISCAL, PRINCÍPIO DA REPARTIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS. COBRANÇA, ICMS, OPERAÇÃO INTERESTADUAL, ESTADO DE ORIGEM, ESTADO DE DESTINO, GUERRA FISCAL. DESCABIMENTO, GLOSA FISCAL, CRÉDITO TRIBUTÁRIO, CONTRIBUINTE, ENTE FEDERADO, FUNDAMENTO, DISPENSABILIDADE, AUTORIZAÇÃO, CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA (CONFAZ), INCENTIVO FISCAL, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM). - TERMO(S) DE RESGATE: EFEITO DE RECUPERAÇÃO.
Legislação
LEG-FED CF ANO-1967 ART-00023 PAR-00006 CF-1967 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000001 ANO-1969 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED CF ANO-1988 ART-00002 ART-00003 INC-00003 ART-00043 "CAPUT" PAR-00002 INC-00003 ART-00060 PAR-00004 INC-00001 ART-00103 INC-00005 ART-00150 INC-00002 ART-00151 INC-00003 ART-00152 ART-00153 INC-00004 PAR-00003 INC-00001 INC-00002 ART-00155 INC-00002 PAR-00002 INC-00001 INC-00002 LET-B LET-A INC-00012 LET-G ART-00170 INC-00007 ART-00225 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED EMC-000042 ANO-2003 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED EMC-000083 ANO-2014 EMENDA CONSTITUCIONAL LEG-FED ADCT ANO-1988 ART-00034 "CAPUT" PAR-00005 PAR-00008 ART-00040 "CAPUT" PAR-ÚNICO ART-00092 ART-0092A ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS LEG-FED LCP-000160 LEI COMPLEMENTAR LEG-FED LCP-000024 ANO-1975 ART-00001 "CAPUT" INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00055 PAR-ÚNICO ART-00008 INC-00001 ART-00015 "CAPUT" LEI COMPLEMENTAR LEG-FED LCP-000087 ANO-1996 ART-00024 LEI COMPLEMENTAR LEG-FED LEI-003173 ANO-1957 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-009882 ANO-1999 ART-00004 PAR-00001 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-002826 ANO-2003 ART-00013 LEI ORDINÁRIA LEG-FED LEI-003830 ANO-2012 ART-00001 ART-00003 ART-0004A ART-00005 ART-00007 LEI ORDINÁRIA LEG-FED DEL-000288 ANO-1967 ART-00001 "CAPUT" DECRETO-LEI LEG-FED DEL-000291 ANO-1967 DECRETO-LEI LEG-FED DEC-023994 ANO-2003 ART-00027 ART-00028 ART-00029 ART-00030 ART-00031 ART-00032 ART-00033 ART-00034 ART-0034A DECRETO LEG-FED DEC-033082 ANO-2013 ART-00001 ART-00003 ART-0004A ART-00005 ART-00007 DECRETO LEG-FED SUV-000069 SÚMULA VINCULANTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF LEG-FED CNV-000190 ANO-2017 CONVÊNIO LEG-FED CNV-000131 ANO-2022 CONVÊNIO
Observação
- Acórdão(s) citado(s): (ADPF, PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE) ADPF 33 (TP), ADPF 190 (TP), ADPF 237 AgR (TP). (AUSÊNCIA, HIERARQUIA CONSTITUCIONAL, NORMA CONSTITUCIONAL ORIGINÁRIA) ADI 815 (TP). (ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM), ISENÇÃO HETERÔNOMA) ADI 310 (TP). (RECEPÇÃO, LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA, ICMS, NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL) ADI 902 MC (TP). (TRATAMENTO DISCRIMINATÓRIO, CONTRIBUINTE, EQUIVALÊNCIA, SITUAÇÃO, INTERESSE NACIONAL) RE 592891 (TP). (ALCANCE, ADCT, RECEPÇÃO, LEI PRÉ-CONSTITUCIONAL, INCENTIVO, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM)) ADI 310 (TP). (INCENTIVO FISCAL, ATO UNILATERAL, ENTE FEDERADO) ADI 2345 (TP), ADI 4481 (TP). (PRINCÍPIO DA NÃO CUMULATIVIDADE) RE 161257 (2ªT). (GLOSA FISCAL, INCENTIVO FISCAL, ICMS, ATO UNILATERAL) RE 628075 (TP). (REGIME ESPECIAL DE TRIBUTAÇÃO, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM), ÂMBITO FEDERAL, ÂMBITO, ICMS) RE 592891 (TP), RE 596614 (TP), ADI 4254 (TP), ADI 4832 (TP), ADI 5058 (TP), ADI 7036 (TP), ADI 310. - Acórdão(s) citado(s) - outros tribunais: (CRÉDITO, ICMS, ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM)) TITSP: AIIM 41197252. - Veja RE 592891 (Tema 322 de RG), RE 628075 (Tema 490 de RG) e ADI 2399 MC do STF. - Legislação estrangeira citada: art. 126, 1, 2, 3, 4 e 5 do Código Aduaneiro do Mercosul. Número de páginas: 50. Análise: 23/05/2024, JSF.
Doutrina
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