Informativo do STF 785 de 15/05/2015

O Plenário iniciou julgamento de referendo em medida cautelar em arguição de descumprimento de preceito fundamental na qual se discutem novas regras editadas pelo Ministério da Educação, mediante portarias, para o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - Fies. Na espécie, atos normativos alteraram retroativamente a forma de ingresso e a renovação de contratos de financiamento de cursos de nível superior celebrados com o Fies. Basicamente, o novo regramento passara a exigir, para ingresso no Fies, que o postulante tivesse média mínima no Exame Nacional do Ensino Médio - Enem de 450 pontos e que não tivesse nota zero na prova de redação, a alcançar, inclusive, quem já estivesse inscrito no programa. O Ministro Roberto Barroso (relator) concedeu a liminar, em parte, no que acompanhado pelos Ministros Teori Zavascki, Rosa Weber e Luiz Fux. Considerou legítimas e válidas as regras para novas e futuras inscrições. Entretanto, manteve a situação daqueles que já participavam do programa, sob pena de muitos estudantes ficarem prejudicados com a interrupção de seus cursos. Em seguida, pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli.

Os embargos de declaração não se prestam a corrigir possíveis erros de julgamento. Com base nessa orientação, o Plenário, por maioria e em conclusão de julgamento, conheceu e recebeu embargos de divergência para anular acórdão proferido nos primeiros embargos de declaração e restabelecer o julgamento do recurso extraordinário. Na espécie, os embargos de divergência foram opostos contra acórdão da Segunda Turma que, ao entender incorreta a premissa que integrara a “ratio decidendi” do julgamento de recurso extraordinário, concedera efeitos modificativos a embargos declaratórios para assentar a prevalência de lei federal, que instituíra nova sistemática de reajuste de salário, sobre cláusula de acordo coletivo que previra que o regime de reajuste de salários ali convencionado seria mantido, ainda que sobreviesse nova lei que introduzisse política salarial menos favorável. No julgamento do recurso extraordinário, a Segunda Turma fizera prevalecer a cláusula da convenção coletiva em detrimento da Lei 8.030/1990, ao fundamento de que a espécie dos autos possuiria características diferentes de outros precedentes do Tribunal, porquanto as partes teriam sido explícitas ao afastar a incidência do que viesse a ser estipulado normativamente, e de que teria havido ofensa ao ato jurídico perfeito (CF, art. 5º, XXXVI). No acórdão embargado, concluíra-se que a Turma adotara premissa incorreta quanto à distinção do caso em relação à jurisprudência da Corte sobre o tema — v. Informativos 227, 294, 311, 390, 473, 484, 485 e 776. A Corte assentou que se estaria a tratar de convenção coletiva, não do cumprimento de sentença normativa. Além disso, os sindicatos das respectivas categorias profissional e econômica teriam convencionado no sentido da concessão do reajuste independentemente de qualquer alteração em prejuízo dos trabalhadores, que fosse trazido pelo advento de novo diploma legal. Dessa forma, a solução emprestada pela Turma teria implicado rejulgamento da matéria, sem que tivesse havido premissa equivocada, porque não haveria, na jurisprudência do Tribunal, decisão no sentido de que deveria a lei prevalecer sobre a cláusula de convenção coletiva. Apontou precedentes da Corte no sentido de que os embargos de declaração não serviriam à correção de pretendido erro de julgamento.

De outro lado, o Tribunal admitiu os embargos de declaração com efeitos modificativos, desde que para fins de correção de premissas equivocadas. Esclareceu que erro de julgamento e premissa equivocada seriam noções conceituais autônomas, distintas e inconfundíveis, uma vez que a premissa equivocada pressuporia o reconhecimento de erro material ou a desconsideração de fato que, se fosse reconhecido, teria tido influência decisiva no julgamento, ou seja, teria alterado o resultado do julgamento, a caracterizar omissão reparável pelo efeito integrador, e eventualmente modificativo de que poderiam revestir-se os embargos de declaração. Na espécie, se situação anormal houvesse, ela se reduziria, se fosse o caso, a hipótese de erro de julgamento e não de premissa equivocada. Assim, se eventualmente tivesse havido aplicação errônea de precedentes jurisprudenciais na matéria, haveria recurso idôneo a ser ajuizado, mas não os embargos de declaração impregnados de efeitos modificativos. Vencidos os Ministros Gilmar Mendes, Teori Zavascki e Luiz Fux, que não conheciam dos embargos de divergência. Lembravam um dos princípios fundamentais de todo sistema processual moderno, o da função instrumental. Frisavam que o CPC consagraria sistema em que as normas que relativizariam a declaração de nulidades processuais atuariam como normas de sobredireito. Apontavam que vários julgados da Corte, em razão de situações consideradas de caráter excepcional, teriam deixado de lado a interpretação literal e estrita do art. 535 do CPC, para o efeito de acolher embargos de declaração com efeitos infringentes, sempre que fosse necessário corrigir equívocos relevantes no acórdão embargado.

O Plenário iniciou julgamento de recurso extraordinário em que se discute a possibilidade de Estado-Membro exigir o pagamento antecipado da diferença resultante entre as alíquotas interestadual e interna, relativo ao ICMS, por meio de decreto. No caso, pleiteia-se a reforma de acórdão que decidira pela impossibilidade de decreto estadual realizar alteração do aspecto temporal da hipótese de incidência tributária — desconsiderado o que disposto em lei estadual —, assim como estabelecido pelo Decreto 40.900/1991 do Estado do Rio Grande do Sul, que exige dos estabelecimentos comerciais gaúchos, adquirentes de mercadorias de outras unidades da federação, o recolhimento antecipado do ICMS. O Ministro Dias Toffoli (relator), negou provimento ao recurso, no que foi acompanhado pelo Ministro Roberto Barroso. Observou, inicialmente, que a exigência da reserva legal não se aplicaria à fixação de prazo para o recolhimento do tributo. Isso porque o tempo para o pagamento da exação não integraria a regra matriz de incidência tributária (CTN, artigos 97 e 160). Não haveria maiores questionamentos sobre se o prazo para o pagamento do tributo seria fixado pela legislação tributária após a verificação da ocorrência do fato gerador, caminho tradicional para o adimplemento da obrigação surgida. O caminho comum para a satisfação da obrigação tributária seria este: com a ocorrência do fato gerador, surgiria a obrigação tributária principal, de forma automática e infalível, a qual teria por objeto o pagamento da exação — ou a penalidade pecuniária —, nos termos do art. 113 do CTN. Nasceria, então, para o contribuinte, o dever de pagar o tributo, e, para o Fisco, o crédito se tornaria exigível após o regular lançamento. Nessa ordem de ideias, antes da ocorrência do fato gerador, não haveria obrigação tributária nem crédito constituído, ao menos nos moldes gerais fixados pelo CTN e estabelecidos na doutrina. Assim, não haveria que se falar em regulamentação de prazo de pagamento, uma vez que inexistiria dever de pagar. Ao se antecipar o surgimento da obrigação tributária, o que existiria, necessariamente, seria, também, a antecipação, por ficção, da ocorrência do fato gerador da exação, já que a relação entre esse e aquela seria, como dito, automática e infalível. Apenas por lei isso seria possível, já que o momento da ocorrência do fato gerador seria um dos aspectos da regra matriz de incidência. Portanto, a conclusão inafastável seria pela impossibilidade de, por meio de simples decreto — como no caso —, a pretexto de fixar prazo de pagamento, se exigir o recolhimento antecipado do ICMS na entrada da mercadoria no território do Estado-Membro.

O Relator asseverou, outrossim, que não se poderia argumentar, na hipótese em comento, que a delegação prevista na Lei gaúcha 8.820/1989 seria suficiente para autorizar a antecipação tributária. Com efeito, o art. 24, § 7º, do citado diploma estadual conferiria ao regulamento, de maneira genérica e ilimitada, a possibilidade de se exigir o pagamento antecipado do imposto sempre que houvesse necessidade ou conveniência. Porém, como se notaria, o diálogo com o ato infralegal se dera em branco, o que não seria admitido pelo STF, reiterado o que decidido no RE 111.152/SP (DJU de 12.2.1988). Assim, superada a questão da reserva legal para dispor sobre o momento da ocorrência do fato jurídico tributário, caberia analisar se a matéria estaria submetida à reserva de lei complementar (CF, art. 146, III, b, c/c o art. 155, § 2º, XII, b). A jurisprudência do STF admitiria a figura da antecipação tributária, desde que o sujeito passivo — contribuinte ou substituto — e o momento eleito pelo legislador estivessem vinculados ao fato gerador da respectiva obrigação e que houvesse uma relação de conexão entre as fases, de modo que se pudesse afirmar que a fase preliminar seria efetivamente preliminar da outra. A par disso, como, no regime de antecipação tributária sem substituição, seria antecipado o momento — critério temporal — da hipótese de incidência, as únicas exigências do art. 150, § 7º, da CF, seriam as de que a antecipação se fizesse por lei, e o momento eleito pelo legislador estivesse de algum modo vinculado ao núcleo da exigência tributária. A cobrança antecipada do ICMS constituiria simples recolhimento cautelar enquanto não houvesse o negócio jurídico da circulação, no qual a regra jurídica, quanto ao imposto, incidiria. Apenas a antecipação tributária com substituição estaria submetida à reserva de lei complementar, por determinação expressa do art. 155, § 2º, XII, b, da CF. Em seguida, pediu vista dos autos o Ministro Teori Zavascki.

O Plenário iniciou julgamento de recurso extraordinário em que se discute a possibilidade de lei local designar a guarda municipal para atuar na fiscalização, no controle e na orientação do trânsito e do tráfego, em face dos limites funcionais dispostos no art. 144, § 8º, da CF (“§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”). O Ministro Marco Aurélio (relator) — no que acompanhado pelos Ministros Teori Zavascki, Rosa Weber e Ricardo Lewandowski (Presidente) — proveu parcialmente o recurso, para dar interpretação conforme à Constituição aos dispositivos municipais em debate, de maneira a restringir a atribuição da guarda municipal para exercer a fiscalização e o controle do trânsito aos casos em que existir conexão entre a atividade a ser desempenhada e a proteção de bens, serviços e equipamentos municipais, respeitados os limites das competências municipais versados na legislação federal. Reputou não subsistir o argumento de usurpação da competência da Polícia Militar, prevista no art. 144, § 5º, da CF, e de inobservância ao princípio federativo (CF, artigos 1º e 18). O fato de o constituinte ter atribuído a essa instituição o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública não impediria os entes municipais de fiscalizarem o cumprimento da legislação de trânsito ou de desempenharem outras funções estabelecidas na Lei 9.503/1997 - CTB (CF, art. 22, XI). Não haveria redução de autonomia do Estado-Membro, mas simples cooperação na atuação repressiva dos municípios no combate às infrações de trânsito. Os entes federativos deveriam se esforçar para, nos limites das competências de cada qual, assegurarem a efetividade das normas de trânsito. Nesse sentido, a União, no exercício da competência privativa para legislar sobre trânsito, editara o CTB, e incumbira expressamente os órgãos e entidades executivos de trânsito municipais de cumprirem e fazerem cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das respectivas atribuições. Ademais, a EC 82/2014 acrescentara o § 10 ao art. 144 da CF, que determina competir, inclusive aos Municípios, a garantia da segurança viária e do direito à mobilidade urbana eficiente. Assim, estaria afastada a alegação de competência privativa da Polícia Militar, órgão estadual, para a autuação e imposição de penalidades por descumprimento da legislação de trânsito. Na mesma linha, dispõe o art. 280, § 4º, do CTB, que é competente para lavrar o auto de infração servidor civil, estatutário ou celetista. Assim, não mereceria prosperar alegação no sentido de as guardas municipais não poderem aplicar multas por não integrarem o sistema previsto no art. 7º do CTB. Não existiria preceito, nesse diploma, a preconizar que os órgãos executivos municipais citados nos incisos III e IV do referido artigo tivessem somente atribuições relativas a trânsito. Sucede que a União, a pretexto de exercer a competência privativa na matéria, não poderia restringir a autonomia dos Municípios a ponto de dispor sobre atribuições de órgãos e estruturas do Executivo local. A capacidade de autoadministração integraria o núcleo essencial da autonomia municipal. Portanto, os entes municipais teriam competência para exercer a fiscalização, a orientação e o controle do trânsito, inclusive com a aplicação de sanções, respeitados os limites da legislação federal. Especificamente, no que se refere à competência da guarda municipal para atuar como órgão ou entidade executiva de trânsito nos municípios, o Relator invocou o art. 144, § 8º, da CF. A respeito, aduziu que o legislador não seria livre para definir as atribuições da guarda municipal. Nesse sentido, a regulamentação legal das funções desses servidores somente seria válida se mantivesse alguma relação com a proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Ademais, considerada a regra do art. 22, XI, da CF, qualquer norma local a versar os deveres da guarda municipal deveria observar as regras do CTB. Em suma, a lei poderia conferir às guardas municipais a prerrogativa de promover autuações e aplicar multas de trânsito, desde que as atividades de repressão e prevenção a infrações fossem conexas à proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Outrossim, o exercício da polícia de trânsito por guardas municipais deveria estar em harmonia com a legislação federal. A respeito, os artigos 280, § 4º, do CTB e os artigos 3º, III, e 5º, VI, da Lei 13.022/2014 autorizariam os guardas municipais a exercerem as atribuições de trânsito conferidas a eles, dentro dos limites legais. Por fim, propôs a seguinte tese, para efeito de repercussão geral: “É constitucional a lei local que confira à guarda municipal a atribuição de fiscalizar e controlar o trânsito, com a possibilidade de imposição de multas, desde que observada a finalidade constitucional da instituição de proteger bens, serviços e equipamentos públicos (CF, art. 144, § 8º) e limites da competência municipal em matéria de trânsito, estabelecidos pela legislação federal (CF, art. 22, XI)”.

Por sua vez, o Ministro Roberto Barroso, acompanhado pelos Ministros Luiz Fux, Dias Toffoli e Celso de Mello, negou provimento ao recurso, para admitir a possibilidade de lei local designar a guarda municipal para atuar na fiscalização, no controle e na orientação do trânsito, sem a limitação imposta pelo Relator. Asseverou que poder de polícia não se confundiria com segurança pública. O exercício daquele não seria prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a Constituição outorgara, com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da segurança pública. Ademais, a fiscalização do trânsito com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, embora pudesse se dar ostensivamente, constituiria mero exercício de poder de polícia. Não haveria, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não policiais. O CTB, observando os parâmetros constitucionais, estabelecera a competência comum dos entes da Federação para o exercício da fiscalização de trânsito. Dentro de sua esfera de atuação, delimitada pelo CTB, os Municípios poderiam determinar que o poder de polícia que lhes compete fosse exercido pela guarda municipal. O art. 144, § 8º, da CF, não impediria que a guarda municipal exercesse funções adicionais à de proteção dos bens, serviços e instalações do município. Até mesmo instituições policiais poderiam cumular funções típicas de segurança pública com o exercício do poder de polícia. Enunciou, por fim, a seguinte tese, para efeito de repercussão geral: “É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas”. Em seguida, o julgamento foi suspenso.

O Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do Estado, observadas, sempre, por seus agentes, as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição e, também, as prerrogativas profissionais de que se acham investidos, em nosso País, os advogados (Lei 8.906/1994, art. 7º, notadamente os incisos I, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuízo da possibilidade – sempre presente no Estado democrático de Direito – do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente documentados (Enunciado 14 da Súmula Vinculante), praticados pelos membros dessa Instituição. Com base nessa orientação, o Plenário, em conclusão de julgamento e por maioria, negou provimento a recurso extraordinário em que discutida a constitucionalidade da realização de procedimento investigatório criminal pelo Ministério Público. No caso, o acórdão impugnado dispusera que, na fase de recebimento da denúncia, prevaleceria a máxima “in dubio pro societate”, oportunidade em que se possibilitaria ao titular da ação penal ampliar o conjunto probatório. Sustentava o recorrente que a investigação realizada pelo “parquet” ultrapassaria suas atribuições funcionais constitucionalmente previstas — v. Informativos 671, 672 e 693. O Tribunal asseverou que a questão em debate seria de grande importância, por envolver o exercício de poderes por parte do Ministério Público. A legitimidade do poder investigatório do órgão seria extraída da Constituição, a partir de cláusula que outorgaria o monopólio da ação penal pública e o controle externo sobre a atividade policial. O “parquet”, porém, não poderia presidir o inquérito policial, por ser função precípua da autoridade policial. Ademais, a função investigatória do Ministério Público não se converteria em atividade ordinária, mas excepcional, a legitimar a sua atuação em casos de abuso de autoridade, prática de delito por policiais, crimes contra a Administração Pública, inércia dos organismos policiais, ou procrastinação indevida no desempenho de investigação penal, situações que, exemplificativamente, justificariam a intervenção subsidiária do órgão ministerial. Haveria, no entanto, a necessidade de fiscalização da legalidade dos atos investigatórios, de estabelecimento de exigências de caráter procedimental e de se respeitar direitos e garantias que assistiriam a qualquer pessoa sob investigação — inclusive em matéria de preservação da integridade de prerrogativas profissionais dos advogados, tudo sob o controle e a fiscalização do Poder Judiciário. Vencidos os Ministros Cezar Peluso (relator), Ricardo Lewandowski (Presidente) e Dias Toffoli, que davam provimento ao recurso extraordinário e reconheciam, em menor extensão, o poder de investigação do Ministério Público, em situações pontuais e excepcionais; e o Ministro Marco Aurélio, que dava provimento ao recurso, proclamando a ilegitimidade absoluta do Ministério Público para, por meios próprios, realizar investigações criminais.

Não é legítima a adoção de descendente maior de idade, sem a constatação de suporte moral ou econômico, com o fim de induzir o deferimento de benefício previdenciário. Com base nessa orientação, a Primeira Turma denegou mandado de segurança impetrado em face de decisão do TCU, que negara registro a pensão militar recebida pela impetrante. No caso, ela fora adotada, aos 41 anos de idade, pelo avô, servidor militar aposentado. No momento da adoção, a impetrante exercia o magistério no serviço público estadual. De início, o Colegiado afastou alegação de ofensa ao contraditório e à ampla defesa. No ponto, invocou o Enunciado 3 da Súmula Vinculante do STF. Repeliu, também, arguição de decadência. A incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, a tratar da decadência do direito de a Administração anular os próprios atos após decorrido o prazo fixado, pressuporia situação jurídica aperfeiçoada. Isso não sucederia quanto ao ato de natureza complexa, conforme jurisprudência da Corte. No mérito, a Turma assinalou que não haveria demonstração da dependência econômica capaz de justificar o deferimento da pensão. Em contexto de escassez de recursos públicos, deveriam ser combatidas posturas estrategicamente destinadas a induzir o deferimento de pensões em casos que, diante das características subjetivas dos envolvidos, não ensejariam o reconhecimento do direito. Não seria viável, na ausência de elementos comprobatórios mínimos, presumir as necessárias dependências econômica e afetiva. O inciso I do art. 7º da Lei 3.765/1960, com redação vigente quando do óbito do avô, em 1994, apenas admitia o deferimento do benefício, em ordem de prioridade, aos filhos menores de 21 anos ou, quando estudantes, menores de 24 anos. O parágrafo único do preceito, ademais, afastava as limitações etárias apenas quando demonstrada invalidez ou enfermidade grave a impedir a subsistência do postulante da pensão militar. Além disso, o § 1º do art. 42 do ECA, em momento posterior à formalização da escritura pública de adoção, ocorrida em 1989, trouxera regra a vedar a adoção por ascendentes, a reforçar o caráter reprovável da conduta. Dentre as finalidades da norma, mereceria destaque o combate à prática de atos de simulação e fraude à lei, como nos casos em que a filiação fosse estabelecida unicamente para a percepção de benefícios junto ao Poder Público.

A Segunda Turma iniciou julgamento de agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Na espécie, Turma Recursal negara provimento ao recurso inominado do réu e confirmara a sentença por seus próprios fundamentos. Opostos embargos de declaração, não foram conhecidos por decisão monocrática do relator e, na sequência, fora protocolado recurso extraordinário. O Ministro Dias Toffoli (relator) negou provimento ao agravo. Aduziu que não fora esgotada a prestação jurisdicional pelo Tribunal de origem e tampouco foram prequestionados os dispositivos constitucionais indicados como violados, a incidirem os Enunciados 281, 282 e 356 da Súmula do STF. Em seguida, pediu vista dos autos o Ministro Teori Zavascki.