Informativo do STF 482 de 05/10/2007

O Tribunal julgou, em conjunto, três mandados de segurança impetrados pelo Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB, pelo Partido Popular Socialista - PPS e pelo Partido Democratas - DEM (antigo Partido da Frente Liberal - PFL), em face de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que indeferira requerimento por eles formulado - no sentido de declarar a vacância dos mandatos exercidos por Deputados Federais que se desfiliaram dessas agremiações partidárias -, sob o fundamento de não figurar a hipótese de mudança de filiação partidária entre aquelas expressamente previstas no § 1º do art. 239 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados ("Art. 239. A declaração de renúncia do Deputado ao mandato deve ser dirigida por escrito à Mesa, e independe de aprovação da Câmara, mas somente se tornará efetiva e irretratável depois de lida no expediente e publicada no Diário da Câmara dos Deputados. § 1º Considera-se também haver renunciado: I - o Deputado que não prestar compromisso no prazo estabelecido neste Regimento; II - o Suplente que, convocado, não se apresentar para entrar em exercício no prazo regimental.").

Relativamente ao mandado de segurança impetrado pelo PSDB, de relatoria do Min. Celso de Mello, o Tribunal, por maioria, indeferiu o writ. Na espécie, a impetração mandamental fora motivada pela resposta dada pelo Tribunal Superior Eleitoral - TSE à Consulta 1.398/DF na qual reconhecera que os partidos políticos e as coligações partidárias têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, se, não ocorrendo razão legítima que o justifique, registrar-se ou o cancelamento de filiação partidária ou a transferência para legenda diversa, do candidato eleito por outro partido. Entendeu-se correta a tese acolhida pelo TSE. Inicialmente, expôs-se sobre a essencialidade dos partidos políticos no processo de poder e na conformação do regime democrático, a importância do postulado da fidelidade partidária, o alto significado das relações entre o mandatário eleito e o cidadão que o escolhe, o caráter eminentemente partidário do sistema proporcional e as relações de recíproca dependência entre o eleitor, o partido político e o representante eleito. Afirmando que o caráter partidário das vagas é extraído, diretamente, da norma constitucional que prevê o sistema proporcional (CF, art. 45, caput: "A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal."), e que, nesse sistema, a vinculação entre candidato e partido político prolonga-se depois da eleição, considerou-se que o ato de infidelidade, seja ao partido político, seja ao próprio cidadão-eleitor, mais do que um desvio ético-político, representa, quando não precedido de uma justa razão, uma inadmissível ofensa ao princípio democrático e ao exercício legítimo do poder, na medida em que migrações inesperadas não apenas causam surpresa ao próprio corpo eleitoral e as agremiações partidárias de origem, privando-as da representatividade por elas conquistada nas urnas, mas acabam por acarretar um arbitrário desequilíbrio de forças no Parlamento, vindo, em fraude à vontade popular e afronta ao próprio sistema eleitoral proporcional, a tolher, em razão da súbita redução numérica, o exercício pleno da oposição política.

Asseverou-se que o direito reclamado pelos partidos políticos afetados pela infidelidade partidária não surgiria da resposta que o TSE dera à Consulta 1.398/DF, mas representaria emanação direta da própria Constituição que a esse direito conferiu realidade e deu suporte legitimador, notadamente em face dos fundamentos e dos princípios estruturantes em que se apóia o Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º, I, II e V). Ressaltou-se não se tratar de imposição, ao parlamentar infiel, de sanção de perda de mandato, por mudança de partido, a qual não configuraria ato ilícito, não incidindo, por isso, o art. 55 da CF, mas de reconhecimento de inexistência de direito subjetivo autônomo ou de expectativa de direito autônomo à manutenção pessoal do cargo, como efeito sistêmico-normativo da realização histórica da hipótese de desfiliação ou transferência injustificada, entendida como ato culposo incompatível com a função representativa do ideário político em cujo nome o parlamentar foi eleito. Aduziu-se que, em face de situações excepcionais aptas a legitimar o voluntário desligamento partidário - a mudança significativa de orientação programática do partido e a comprovada perseguição política -, haver-se-á de assegurar, ao parlamentar, o direito de resguardar a titularidade do mandato legislativo, exercendo, quando a iniciativa não for da própria agremiação partidária, a prerrogativa de fazer instaurar, perante o órgão competente da Justiça Eleitoral, procedimento no qual, em observância ao princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), seja a ele possível demonstrar a ocorrência dessas justificadoras de sua desfiliação partidária. Afastou-se a alegação de que o Supremo estaria usurpando atribuições do Congresso Nacional, por competir a ele, guardião da Constituição, interpretá-la e, de seu texto, extrair a máxima eficácia possível. De igual modo, rejeitou-se a assertiva de que o prevalecimento da tese consagrada pelo TSE desconstituiria todos os atos administrativos e legislativos para cuja formação concorreram parlamentares infiéis, tendo em conta a possibilidade da adoção da teoria do agente estatal de fato. Diante da mudança substancial da jurisprudência da Corte acerca do tema, que vinha sendo no sentido da inaplicabilidade do princípio da fidelidade partidária aos parlamentares empossados, e atento ao princípio da segurança jurídica, reputou-se necessário estabelecer um marco temporal a delimitar o início da eficácia do pronunciamento da matéria em exame. No ponto, fixou-se a data em que o TSE apreciara a Consulta 1.398/DF, ou seja, 27.3.2007, ao fundamento de que, a partir desse momento, tornara-se veemente a possibilidade de revisão jurisprudencial, especialmente por ter intervindo, com votos concorrentes, naquele procedimento, três Ministros do Supremo. No caso concreto, entretanto, verificou-se que todos os parlamentares desligaram-se do partido de origem, pelo qual se elegeram, e migraram para outras agremiações partidárias, em datas anteriores à apreciação daquela consulta.

Os Ministros Eros Grau, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa indeferiram a ordem por fundamentos diversos. O Min. Eros Grau considerou haver dúvida razoável a comprometer a liquidez e certeza do direito alegado pelo impetrante, haja vista que os parlamentares teriam informado que deixaram os quadros do partido por mudança do ideário da agremiação e de perseguições políticas internas, cuja apuração demandaria adequada instrução probatória, incabível na via eleita. Aduziu, ademais, não encontrar, na Constituição Federal, tendo em conta o disposto no seu art. 55, seus incisos e §§ 2º e 3º, preceito do qual se pudesse extrair a afirmação da competência do Presidente da Câmara dos Deputados para declarar a vacância e convocar os suplentes, sem prévia manifestação do Plenário ou da Mesa dessa Casa Legislativa, e após o pleno exercício, pelos parlamentares, de ampla defesa, aos quais, ainda que não se aplicassem aqueles dispositivos, acudiria o previsto no art. 5º, LV, da CF. Ressaltou, ainda, que a Constituição não prescreve a perda de mandato ao parlamentar que solicite cancelamento de filiação partidária ou, eleito por uma legenda, transfira-se para outra. No ponto, esclareceu que a Emenda Constitucional 1/69 estabelecia o princípio da fidelidade partidária, o qual veio a ser suprimido pela Emenda Constitucional 25/85, não o tendo adotado a vigente Constituição, que, no rol taxativo de causas de perda de mandato elencadas no seu art. 55, não inseriu a desfiliação partidária. Concluiu que a criação de hipótese de perda de mandato parlamentar pelo Judiciário, fazendo as vezes de Poder Constituinte derivado, afrontaria os valores fundamentais do Estado de Direito.

O Min. Ricardo Lewandowski levou em conta as peculiaridades do caso, e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, bem como do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Confirmando a assertiva de que a EC 25/85 suprimira a sanção de perda de mandato por infidelidade partidária, aduziu que a mudança de partidos, no caso, ocorrera de forma coerente com a jurisprudência até então firmada pela Corte, e alertou sobre os sérios problemas que poderiam advir da adoção do entendimento do TSE retroativamente. Também entendeu não haver direito líquido e certo, diante da necessidade de dilação probatória, com observância do devido processo legal, acerca dos motivos da desfiliação. O Min. Joaquim Barbosa, de início, asseverou, tendo em vista o disposto no art. 45 da CF, que o titular derradeiro do poder é o povo, em nome do qual agem os representantes, razão por que afirmou ter dificuldade em admitir, como decidira o TSE, que a fonte de legitimidade de todo o poder estivesse nos partidos, pois isso levaria ao alijamento do eleitor do processo de manifestação de sua vontade soberana. No mais, manifestou-se no mesmo sentido dos votos divergentes quanto à ausência de direito líquido e certo e de previsão constitucional da sanção de perda de mandato, frisando, por fim, a impossibilidade de retroação da decisão ante o princípio da segurança jurídica. Vencidos os Ministros Carlos Britto e Marco Aurélio, que concediam a ordem tal como requerida, estabelecendo, como marco temporal para aplicação do princípio da fidelidade partidária, a atual legislatura, iniciada em fevereiro de 2007. Alguns precedentes citados:

Quando ao mandamus impetrado pelo DEM, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, o Tribunal, por maioria, na linha da orientação firmada no MS 26603/DF, concedeu parcialmente a ordem, para o efeito de determinar ao Presidente da Câmara dos Deputados que remeta ao TSE o pedido de declaração de vacância do posto ocupado por uma deputada federal, litisconsorte passiva, cujos documentos trazidos aos autos demonstram ter ela se desfiliado em data subseqüente à fixada como marco temporal para a prevalência de atos cobertos pelo princípio da segurança jurídica, a fim de que aquela Corte, após adotar resolução disciplinadora do procedimento de justificação, decida sobre a matéria. Vencidos os Ministros Eros Grau, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, que denegavam totalmente a ordem, e os Ministros Carlos Britto e Marco Aurélio que a concediam em maior extensão, todos com base nos fundamentos de seus votos expendidos naquele writ.

No que se refere ao mandado de segurança impetrado pelo PPS, de relatoria do Min. Eros Grau, o Tribunal, por maioria, também na linha da orientação firmada no MS 26603/DF, indeferiu o writ. O Min. Eros Grau, relator, assim como o fizeram os Ministros Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, reafirmaram os fundamentos de seus votos naquele mandado de segurança. Vencidos os Ministros Carlos Britto e Marco Aurélio, que com base nas mesmas razões expostas no referido writ, concediam a ordem tal como requerida.

A Turma, por considerar que a análise do caso implicaria supressão de instância, porquanto o tema não fora analisado pelo STJ, não conheceu de habeas corpus, porém, de ofício, concedeu a ordem para determinar seja observado o ato do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina que confirmara decisão concessiva de progressão de regime. Na espécie, o paciente fora condenado à pena de reclusão, em regime integralmente fechado, pela prática do crime de homicídio (CP, art. 121, § 2º, II e III, c/c os artigos 61, II, d e 65, II, d) e, tendo cumprido mais de um sexto da pena, requerera progressão para o regime semi-aberto, pedido este deferido pelo Juízo das Execuções Criminais e mantido pelo tribunal local. Contra esta decisão, o Ministério Público interpusera recurso especial, ainda pendente de apreciação. Salientando que o recurso especial não possui efeito suspensivo, entendeu-se configurado o constrangimento ilegal, haja vista militar em favor do paciente pronunciamento judicial viabilizando a progressão. Ademais, aduziu-se não caber dirimir questões, na concessão de ofício, ligadas à lei aplicável à hipótese, cumprindo a esta Corte, tão-somente, tornar concreta a decisão até aqui prevalecente.

A Turma, por maioria, conheceu, em parte, de habeas corpus em que denunciado pela suposta prática dos crimes de tráfico ilícito de entorpecentes e associação para o tráfico (Lei 6.368/76, artigos 12 e14, respectivamente), alegava excesso de prazo na instrução criminal, já que preso em flagrante desde 25.10.2005, bem como pleiteava a concessão de liberdade provisória, aos argumentos de que a Lei 11.464/2007 revogou a parte final do inciso II, do art. 2º, da Lei 8.072/90, que vedava a concessão desse benefício aos crimes hediondos e equiparados, e que a Nova Lei de Drogas (Lei 11.343/2006, art. 59) possibilita o aguardo do trânsito em julgado da sentença em liberdade. Inicialmente, entendeu-se que o tema sobre a incidência da Lei 11.464/2007 não poderia ser examinado pelo STF, sob pena de supressão de instância, uma vez que o advento dessa lei seria posterior ao acórdão impugnado, constituindo questão jurídica nova. O Min. Menezes Direito, relator, salientou que, se ultrapassada essa preliminar de não conhecimento, a ordem deveria ser denegada. Asseverou que, não obstante a Nova Lei de Drogas seja norma especial face à lei dos crimes hediondos, não deveria ser observada quanto a delitos ocorridos antes de sua vigência, pois, embora se trate de inovação processual, seus efeitos são de direito material e prejudicam o réu (CF, art. 5º, XL). Assim, enfatizou que, tendo sido o crime praticado na vigência da Lei 6.368/76, aplicável, na espécie, a Lei 8.072/90, em razão do princípio tempus regit actum. Ocorre que a mencionada Lei 11.464/2007 removeu o óbice antes existente e permitiu a concessão de liberdade provisória, sendo, pois, a norma que incidiria, por ser mais benigna que a Lei 11.343/2006. Apesar disso, tendo em conta as peculiaridades do caso, concluiu pela manutenção da custódia do paciente, haja vista que a legislação vigente à época dos fatos, não exigia a fundamentação da prisão, já que esta decorria de imposição da Lei dos Crimes Hediondos, que proibia, por si só, a liberdade provisória. Ademais, frisou que o paciente portava 3 kg de cocaína, além de substâncias usadas para mistura da droga, o que evidenciaria sua periculosidade, assim como a potencial viabilidade de solto, tornar a delinqüir. No mérito, indeferiu-se o writ por não se reputar violado o princípio da duração razoável dos processos (CF, art. 5º, LXXVIII). Desse modo, afastou-se a alegação de excesso de prazo, assentando que a instrução criminal fora encerrada, que o processo aguarda conclusão de contraprova requerida pela defesa e que esta seria a culpada pela demora para o julgamento. Vencido, no ponto, o Min. Marco Aurélio, que entendia demasiado o período de custódia do paciente, sem culpa formada.

Por vislumbrar ofensa ao art. 5º, LV, da CF ("aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;"), a Turma deu provimento a recurso extraordinário para restabelecer o entendimento sufragado na sentença, concedendo, portanto, a segurança em favor do ora recorrido, cujos proventos foram reduzidos, sem observância do contraditório, não obstante decisão do Tribunal de Contas estadual considerando legal a sua aposentadoria. Asseverou-se que uma coisa seria concluir-se pela desnecessidade do contraditório quando se está diante de ato complexo, ou seja, quando o órgão de origem pede o cálculo dos proventos para satisfação precária e efêmera, até a homologação da aposentadoria e o Tribunal de Contas vem a suprimi-los. Algo diverso diria respeito ao aperfeiçoamento do ato praticado, procedendo a Corte de Contas à homologação. Então, surge para o servidor aposentado, no patrimônio, direito que não é passível de modificação de forma unilateral pela Administração Pública. Nesse sentido, erronia no cálculo dos proventos há de ser elucidada em processo administrativo, observado o direito de defesa - o contraditório.